構(gòu)建適應(yīng)大扶貧格局的扶貧組織機(jī)構(gòu)

□　儲(chǔ)勇杜余榮

　　各級(jí)扶貧部門承擔(dān)著黨和政府賦予的以組織動(dòng)員、綜合協(xié)調(diào)、督辦指導(dǎo)、扶貧濟(jì)困、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、促進(jìn)和諧等為主的扶貧工作任務(wù)。扶貧部門自身的組織結(jié)構(gòu)、職能建設(shè)決定著扶貧開發(fā)的成效。本文擬就扶貧系統(tǒng)機(jī)構(gòu)職能定位及其運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題談些淺顯認(rèn)識(shí)。
　　一、扶貧工作和機(jī)構(gòu)職能的歷史沿革
　　1、扶貧階段不斷變化
　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和扶貧工作任務(wù)變化，全國(guó)扶貧開發(fā)大致經(jīng)歷了四個(gè)階段。
　　第一階段：體制改革，整體推進(jìn)（1978—1985年）按照中國(guó)政府確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)，1978年，農(nóng)村貧困人口2.5億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%。導(dǎo)致這一時(shí)期大面積貧困的主要原因是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。1978年開始農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度改革，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，扶貧工作主要隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)發(fā)展而得到整體推進(jìn)。貧困人口從2.5億減少到1.25億，占農(nóng)村人口的比例下降到14.8％。
　　第二階段：開發(fā)扶貧，整區(qū)推進(jìn)（1986—1993年） 20世紀(jì)80年代中期，18個(gè)老、少、邊、窮、庫(kù)等貧困區(qū)域（或叫18個(gè)貧困帶）引起中央高度重視，中國(guó)政府針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域開展了有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧，并成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)。8年農(nóng)村貧困人口由1.25億減少到8000萬(wàn)，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎叵陆档?.7%。我縣減少貧困人口9.2萬(wàn)人。
　　第三階段：八七攻堅(jiān)，整縣推進(jìn)（1994—2000年）全國(guó)確定592個(gè)貧困縣，以縣為單位組織扶貧攻堅(jiān)，7年解決貧困人口8000萬(wàn)，中國(guó)政府向世界宣布，我國(guó)農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題基本解決。我縣減少貧困人口15.7萬(wàn)人，但到2000年底尚有貧困人口18.16萬(wàn)人。
　　第四階段：新階段，整村推進(jìn)和連片開發(fā)。經(jīng)過(guò)全國(guó)性大規(guī)模扶貧攻堅(jiān)，貧困人口逐步從“面”向“帶”再向“點(diǎn)”的形態(tài)游離，呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的格局，既是同一個(gè)貧困縣，鄉(xiāng)村差距日益明顯并不但擴(kuò)大，全國(guó)在592個(gè)貧困縣確定重點(diǎn)貧困村，實(shí)施“整村推進(jìn)”?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》任務(wù)如期完成，10年累計(jì)要減少貧困人口6734萬(wàn)人。我縣減貧8.1萬(wàn)人。新的十年綱要指出，我國(guó)扶貧開發(fā)已經(jīng)從解決溫飽轉(zhuǎn)入提能縮差的新階段。中央采取點(diǎn)面結(jié)合的方式，把貧困差距進(jìn)一步擴(kuò)大的連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)，實(shí)行跨區(qū)域連片開發(fā)。
　　2、扶貧機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整
　　70年代，扶貧工作由民政部門代理。
　　1986年5月成立國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。1988年4月，我縣成立經(jīng)濟(jì)開發(fā)辦公室，開始從民政部門脫離獨(dú)立辦公。1989年4月更名為竹山縣老區(qū)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)辦公室。
　　1993年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組更名為國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，其辦事機(jī)構(gòu)改稱國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。1995年4月，我縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)辦公室更名為竹山縣扶貧開發(fā)辦公室。1997年4月，更名為竹山縣人民政府扶貧開發(fā)辦公室，為常設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
　　2010年，根據(jù)縣政府部門改革精神，我縣扶貧辦定為部門管理機(jī)構(gòu)，掛靠政府辦公室管理。
　　3、職能任務(wù)形成反差
　　從全國(guó)扶貧階段性變化可以看出，我國(guó)貧困狀況的分布，由面向點(diǎn)再到點(diǎn)面結(jié)合的“片”區(qū)集中。就全國(guó)和整體而言，貧困面不斷縮小，工作規(guī)模也從全國(guó)性向區(qū)域化轉(zhuǎn)移，但貧困問(wèn)題依然嚴(yán)重，尤其是集中連片特困地區(qū)，貧困呈現(xiàn)出區(qū)域性、綜合性、復(fù)雜性特征，貧困程度日趨加劇分化，成為短板、難點(diǎn)和扶貧攻堅(jiān)的“硬骨頭”，一般經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以拉動(dòng)，單項(xiàng)扶貧難以奏效，必須調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量，構(gòu)建跨行業(yè)、跨區(qū)域的大扶貧工作格局。以我縣為例，經(jīng)過(guò)新階段第一個(gè)10年扶貧，貧困人口從2000年的18.16萬(wàn)減少到2009年的10.99萬(wàn)人。但由于返貧等因素，按新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口又?jǐn)U大到20.5萬(wàn)人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?9%以上。而從扶貧機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位和職能上看，有日益弱化的趨勢(shì)，中央只是部級(jí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各地五花八門，很多是掛靠在某一部門，我縣降格為部門管理機(jī)構(gòu)，與大扶貧格局要求形成強(qiáng)烈反差。
　　二、現(xiàn)行扶貧機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制存在的主要問(wèn)題
　　1、扶貧認(rèn)識(shí)不深入。中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）指出，扶貧開發(fā)事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安、事關(guān)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，既是經(jīng)濟(jì)工作，更是政治任務(wù)，具有極其重要的意義。就目前情況而言，從中央到地方，各級(jí)黨委政府雖一再?gòu)?qiáng)調(diào)要更加重視扶貧工作，但主要停留在口頭上，沒有強(qiáng)有力的措施落到實(shí)處。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)，擔(dān)心搞扶貧工作影響政績(jī)，樂(lè)于錦上添花，不愿雪中送炭，樂(lè)上經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，忌施扶貧幫困，更談不上重視扶貧部門建設(shè)。
　　2、法制建設(shè)不完善。扶貧是政府行為，必須以法行政。而截止目前，尚沒有一個(gè)部門行政法規(guī)，更無(wú)上位法。地方性法規(guī)建設(shè)也十分滯后，31個(gè)省（市、自治區(qū)），只有幾個(gè)省出臺(tái)了“農(nóng)村扶貧條例”。扶貧開發(fā)的法律法規(guī)分散在黨和政府的文件要求之中，沒有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)節(jié)，更沒有隨時(shí)間環(huán)境的變化及時(shí)修訂，由于地方性法規(guī)受政府重視程度、部門配合力度以及各部門管理?xiàng)l塊分割的影響，導(dǎo)致執(zhí)行難。2012年湖北省扶貧辦出臺(tái)了關(guān)于整村推進(jìn)等6個(gè)規(guī)范性文件，也只是扶貧系統(tǒng)單方行為，未得到人大、政府的支持以及財(cái)政部門的認(rèn)可，執(zhí)行起來(lái)困難重重。扶貧工作法制建設(shè)如此，扶貧機(jī)構(gòu)自身建設(shè)更缺乏明確有力的法律政策支持和制度保障。
　　3、工作職責(zé)不明確。扶貧部門工作范圍是貧困地區(qū)，工作對(duì)象是貧困人口。但具體扶貧開發(fā)工作涉及“農(nóng)林牧副漁，工農(nóng)商學(xué)兵”等各行各業(yè)，也涉及到城市、農(nóng)村，扶貧項(xiàng)目涉及產(chǎn)業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)發(fā)展等各個(gè)領(lǐng)域，事關(guān)農(nóng)村山水林田路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民增收，與交通、水務(wù)、農(nóng)業(yè)等涉農(nóng)部門職能工作內(nèi)容重疊。扶貧工作的大而全，造成重點(diǎn)不明、業(yè)務(wù)不專、難以精通。在扶貧項(xiàng)目申報(bào)、資金管理上與財(cái)政、發(fā)改等部門職責(zé)劃分不明，實(shí)施阻力很大。更有甚者，有的地方把扶貧開發(fā)等同于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
　　4、主體地位不堅(jiān)實(shí)。一是扶貧工作主體不明。扶貧工作主體從本質(zhì)上說(shuō)是人民群眾，從責(zé)任上說(shuō)是黨委政府，從實(shí)踐形式上說(shuō)必須是各級(jí)扶貧部門。從現(xiàn)行情況看，貧困群體的特殊性無(wú)力解決自己?jiǎn)栴}，黨委政府屬宏觀責(zé)任主體而不具備直接落實(shí)的條件，各級(jí)扶貧部門更缺乏權(quán)責(zé)統(tǒng)一的職能。二是扶貧機(jī)構(gòu)合法性不夠。扶貧法規(guī)欠缺和機(jī)構(gòu)性質(zhì)不統(tǒng)一，隸屬關(guān)系混亂，多數(shù)是議事協(xié)調(diào)或事業(yè)機(jī)構(gòu)而非行政實(shí)體，行政執(zhí)法權(quán)受到質(zhì)疑，行政效能大打折扣。同時(shí)，各地機(jī)構(gòu)設(shè)置不一，全國(guó)系統(tǒng)關(guān)系不暢。三是機(jī)構(gòu)職能弱化、扶貧工作邊緣化傾向嚴(yán)重。連片特困地區(qū)扶貧工作任務(wù)和難度在不斷加大，而扶貧部門的地位和在同級(jí)黨委政府工作中的份量日趨下降，扶貧蛋糕被強(qiáng)勢(shì)部門切取和整合的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，扶貧工作有邊緣化的危險(xiǎn)。四是保障不夠、能力不強(qiáng)。由于扶貧工作的對(duì)象、內(nèi)容和地域的特殊性，扶貧工作成本昂貴，質(zhì)量技術(shù)要求高而多元，現(xiàn)行扶貧部門缺少人員編制、專業(yè)隊(duì)伍、政策保障等堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
　　5、協(xié)調(diào)機(jī)制不給力。以上分析可以看出，現(xiàn)行扶貧機(jī)構(gòu)不具備組織協(xié)調(diào)實(shí)施大扶貧的能力。連片扶貧攻堅(jiān)以來(lái)，各地成立連片扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨政一把手任組長(zhǎng)，下設(shè)辦公室，置于扶貧部門辦公?？此萍?jí)別很高、涉及部門齊全，大扶貧格局就此形成。而從實(shí)際操作看，作用發(fā)揮并不理想，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)松散組織，并沒有賦予辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的實(shí)際職能和權(quán)力，工作機(jī)制并未真正建立起來(lái)，協(xié)調(diào)、規(guī)劃、整合、督辦均難以到位。以扶貧搬遷為例，發(fā)改屬?gòu)?qiáng)勢(shì)部門，與扶貧辦處于不同的分管領(lǐng)導(dǎo)，每年消耗大量的時(shí)間精力，但以工代賑資金從未實(shí)現(xiàn)順利整合。
　　三、加強(qiáng)扶貧機(jī)構(gòu)自身建設(shè)的對(duì)策與建議
　　做扶貧工作的同志普遍感到很累很難，累的不是項(xiàng)目申報(bào)、管理，難的也不是參謀、指導(dǎo)不到位，主要難在協(xié)調(diào)、累在心上，痛在貧困百姓的事無(wú)法辦好。因此，必須加大改革創(chuàng)新力度，圍繞大扶貧趨勢(shì)要求，進(jìn)一步理順關(guān)系，實(shí)現(xiàn)扶貧機(jī)構(gòu)職能和生機(jī)再造。
　　1、明確機(jī)構(gòu)性質(zhì)，確立主體地位。機(jī)構(gòu)性質(zhì)大小與所承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任相匹配，國(guó)家應(yīng)對(duì)扶貧機(jī)構(gòu)性質(zhì)、級(jí)別、編制作出硬性規(guī)定，實(shí)行扶貧機(jī)構(gòu)單設(shè)，定性為政府組成部門，構(gòu)建行政執(zhí)法實(shí)體，明確其扶貧開發(fā)工作主體地位。省市縣上下對(duì)口設(shè)立扶貧開發(fā)委員會(huì)（局），作為政府行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，直接管理扶貧開發(fā)工作。工作對(duì)象是有發(fā)展能力的貧困人口，政府安排的各項(xiàng)無(wú)償扶貧資金（包括財(cái)政扶貧、以工代賑、信貸扶貧、老區(qū)建設(shè)資金）歸由扶貧開發(fā)委員會(huì)（局）直接管理，依法獨(dú)立實(shí)施專項(xiàng)扶貧工作。專項(xiàng)扶貧工作的重點(diǎn)必須是重點(diǎn)貧困村，同時(shí)承擔(dān)社會(huì)扶貧、行業(yè)扶貧綜合協(xié)調(diào)管理和國(guó)際扶貧活動(dòng)交往。這樣從機(jī)構(gòu)設(shè)置上使扶貧工作機(jī)構(gòu)從目前的“小政府”回歸到獨(dú)立的業(yè)務(wù)工作部門。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置原則上上下級(jí)對(duì)口，便于工作銜接。片區(qū)重點(diǎn)縣工作任務(wù)重，行政編制不少于15人，主要負(fù)責(zé)人實(shí)行職級(jí)高配。
　　2、完善協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)籌功能。扶貧機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)是搞好專項(xiàng)扶貧，但無(wú)論是專項(xiàng)扶貧還是大扶貧的實(shí)施，必須依賴于強(qiáng)有力的法規(guī)或政府所賦予的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。各級(jí)地方政府應(yīng)成立扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在各級(jí)扶貧開發(fā)委員會(huì)（局），負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)扶貧開發(fā)工作。明確六項(xiàng)權(quán)力，建立六項(xiàng)機(jī)制。一是賦予參謀權(quán)，建立信息通達(dá)機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是同級(jí)黨委政府唯一合法的實(shí)施扶貧開發(fā)工用的智囊器、參謀部和作戰(zhàn)指揮部，一切信息的收集整理，上傳下達(dá)及工作實(shí)施須經(jīng)該辦，是黨委政府的參謀助手。二是賦予立章權(quán)，建立擬章立制機(jī)制。凡涉及到扶貧開發(fā)的行政法規(guī)及各項(xiàng)制度章程，須經(jīng)該辦調(diào)研擬定，報(bào)黨委政府決策后交該辦組織實(shí)施，其它各行業(yè)規(guī)章不得與之沖突。三是賦予規(guī)劃?rùn)?quán)，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。堅(jiān)持扶貧規(guī)劃前置原則。統(tǒng)籌兼顧各方，擬定扶貧開發(fā)年度及中長(zhǎng)期規(guī)劃，各地尤其是重點(diǎn)貧困縣各行業(yè)規(guī)劃必須首先尊重和滿足扶貧規(guī)劃要求。四是賦予配置權(quán)，建立資源整合機(jī)制。代表政府維護(hù)規(guī)章尊嚴(yán)，確保扶貧規(guī)劃順利實(shí)施和資金整合到位。為此，必須實(shí)行規(guī)劃內(nèi)整合資金由該辦統(tǒng)一調(diào)度。五是賦予督導(dǎo)權(quán)，建立督導(dǎo)檢查機(jī)制。對(duì)規(guī)劃的各項(xiàng)扶貧項(xiàng)目實(shí)施全程監(jiān)管，會(huì)同相關(guān)部門，定期對(duì)各行業(yè)扶貧工作開展情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并以政府名義實(shí)行通報(bào)。六是賦予獎(jiǎng)罰權(quán)，建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣機(jī)制。堅(jiān)持督導(dǎo)檢查有果的原則，黨委政府每年將扶貧開發(fā)工作納入單位目標(biāo)考核內(nèi)容，并不斷加大分值，對(duì)扶貧開發(fā)工作開展好的單位和個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)差的單位和個(gè)人實(shí)行通報(bào)批評(píng)。同時(shí)，劃撥一定量的財(cái)政扶貧資金，給領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室項(xiàng)目獎(jiǎng)罰的適量機(jī)動(dòng)權(quán)。
　　3、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)行能力。一是以機(jī)構(gòu)編制建設(shè)（或資金）為保證，配足配齊（或有酬聘用）與扶貧重點(diǎn)業(yè)務(wù)有關(guān)的專業(yè)技術(shù)人才，提高扶貧業(yè)務(wù)工作的執(zhí)行力。二是加強(qiáng)教育培訓(xùn)，不斷提高隊(duì)伍的思想業(yè)務(wù)素質(zhì)，牢固樹立“一切為了貧困的父老鄉(xiāng)親”的工作理念，以真誠(chéng)有效的服務(wù)取信于民，增強(qiáng)扶貧工作的公信力。三是根據(jù)扶貧工作區(qū)域和對(duì)象的特點(diǎn)，加強(qiáng)扶貧文化建設(shè)，增強(qiáng)扶貧工作的凝聚力。四是提高干部隊(duì)伍待遇，實(shí)行職級(jí)高配和特殊津貼等，增強(qiáng)扶貧隊(duì)伍的向心力。
　　4、調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村兩級(jí)，促推項(xiàng)目實(shí)施。鄉(xiāng)村兩級(jí)是扶貧開發(fā)的前沿陣地，是扶貧項(xiàng)目實(shí)施的直接主體和受益對(duì)象，是扶貧開發(fā)重心下沉的載體，只有充分依靠鄉(xiāng)村兩級(jí)組織，才能調(diào)動(dòng)基層積極性，發(fā)揮扶貧最大效益。重點(diǎn)貧困縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該成立專門機(jī)構(gòu)，明確人員編制，實(shí)行縣（縣扶貧部門）鄉(xiāng)雙重管理。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須尊重政府本身也是市場(chǎng)消費(fèi)主體的實(shí)際，以工作獎(jiǎng)勵(lì)的方式，安排相應(yīng)工作經(jīng)費(fèi)，激勵(lì)其搞好扶貧開發(fā)工作。
　　5、嚴(yán)格責(zé)任追究，確保責(zé)任落實(shí)。中央文件早已明確“黨政一把手對(duì)扶貧工作負(fù)總責(zé)”，但在扶貧責(zé)任制的實(shí)際考核中，往往成了考核扶貧部門，變成部門責(zé)任，這與現(xiàn)行扶貧機(jī)構(gòu)和職能形成博弈。同時(shí)，考核的結(jié)果與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合目標(biāo)考核及主要負(fù)責(zé)人的組織考評(píng)任用沒有形成關(guān)聯(lián)，勢(shì)必造成考核流于形式。為此，必須重新修訂考核方式方法，強(qiáng)化扶貧工作在綜合目標(biāo)考核和個(gè)人考評(píng)中的份量，嚴(yán)格責(zé)任追究，確保職責(zé)落實(shí)。
　　6、加強(qiáng)法制建設(shè)，構(gòu)建保障體系。中央應(yīng)盡快制定出臺(tái)扶貧法，確立扶貧工作及機(jī)構(gòu)的法律地位，實(shí)現(xiàn)以法扶貧和以法行政。同時(shí)，不斷規(guī)范完善各地方法規(guī)，將扶貧機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職能、任務(wù)、責(zé)任、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等納入法定范疇，構(gòu)建堅(jiān)固的扶貧保障體系。（作者系縣扶貧辦主任，副主任）