健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制維護(hù)農(nóng)民切身利益

李長(zhǎng)群高運(yùn)華

竹山縣地處十堰市南部山區(qū)，轄239個(gè)行政村，完成農(nóng)村集體土地確權(quán)家庭承包戶數(shù)90140戶，實(shí)測(cè)承包地塊368740塊，實(shí)測(cè)土地承包面積47.33萬畝；全縣完善農(nóng)村土地承包合同90140戶、建立登記薄90140份、頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證90140戶。其中水田8.8萬畝，旱地38.2萬畝，人均耕地面積1.2畝；截止2022年3月底統(tǒng)計(jì)，全縣農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)面積3.46萬畝（存在的問題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法掌握真實(shí)土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)，可能導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)不夠精準(zhǔn)），根據(jù)2019年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）統(tǒng)計(jì)全縣土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)15.2萬畝；我縣隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程明顯加快，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展不斷壯大，截止2022年底，注冊(cè)登記農(nóng)民專業(yè)合作社1940家，家庭農(nóng)場(chǎng)288家；土地流轉(zhuǎn)方式主要以租賃、轉(zhuǎn)包、出租、入股、轉(zhuǎn)讓、代耕為主，土地流轉(zhuǎn)用途主要以發(fā)展茶葉、蔬菜（食用菌）、煙葉、林果、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)為主，土地流轉(zhuǎn)期限以中長(zhǎng)期為主，大部分在3-5年左右不等。

一、主要方式

我縣在探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制方面，始終堅(jiān)持“因勢(shì)利導(dǎo)、依法依規(guī)、積極探索、勇于創(chuàng)新”原則，開展農(nóng)村土地機(jī)制創(chuàng)新工作，具體主要有以下幾種方式：

1、企業(yè)租賃。在“依法、自愿、有償”的前提下，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃給業(yè)主，由業(yè)主進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)以后，農(nóng)民既可以為流轉(zhuǎn)方打工，又可以外出務(wù)工。

2、大戶轉(zhuǎn)包。外出打工的農(nóng)戶，由于他們無力再耕種自已承包的土地，農(nóng)戶間自發(fā)協(xié)商將承包土地?zé)o償給他人代為耕種或轉(zhuǎn)包。

3、股份合作。依托農(nóng)民專業(yè)合作社的股份合作形式，農(nóng)民按股分紅，采取農(nóng)民“帶地入股”，合作社將農(nóng)民的耕地折股到戶，實(shí)行“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一收購、統(tǒng)一銷售，一次分紅”，增加農(nóng)民收入。

4、有償轉(zhuǎn)讓。農(nóng)戶外遷無法繼續(xù)耕作原承包土地，多數(shù)采取轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)發(fā)包方同意，轉(zhuǎn)讓他人。這種方式主要是因水電開發(fā)移民搬遷發(fā)生的土地有償轉(zhuǎn)讓。

二、主要作法

1、領(lǐng)導(dǎo)重視，完善土地流轉(zhuǎn)制度。我縣自2012年以來，縣委、縣政府多次召開由相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)參加的會(huì)議，進(jìn)行安排部署，層層落實(shí)責(zé)任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮職能作用，密切配合，把農(nóng)村土地機(jī)制創(chuàng)新同安置庫區(qū)移民、農(nóng)村綜合改革、推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等工作有機(jī)結(jié)合起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)均成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，先后出臺(tái)了《竹山縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見》、《竹山縣規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作實(shí)施方案》等文件，統(tǒng)一制定了《土地流轉(zhuǎn)信息收集發(fā)布》、《土地流轉(zhuǎn)合同管理》、《土地流轉(zhuǎn)合同鑒證》、《土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處》、《土地流轉(zhuǎn)檔案管理》等五項(xiàng)制度。同時(shí)建立健全土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制，統(tǒng)一印制《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》和《農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解程序》、《承包糾紛調(diào)解筆錄》等規(guī)范性文書。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心開展對(duì)土地流轉(zhuǎn)信息的正常、及時(shí)、準(zhǔn)確的收集和發(fā)布。

2、強(qiáng)化指導(dǎo)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。一是全縣制訂了規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，做到管理和服務(wù)兩到位。二是簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。土地流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂縣農(nóng)村承包合同管理委員會(huì)統(tǒng)一監(jiān)制的規(guī)范性合同。三是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理。建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況登記臺(tái)賬，扎實(shí)做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的登記，流轉(zhuǎn)資料的收集、整理、發(fā)布、歸檔和管理工作。

3、專業(yè)合作，拓展土地流轉(zhuǎn)渠道。積極引導(dǎo)各類農(nóng)民專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)流轉(zhuǎn)主體多元化。通過土地出租和入股等方式，大力促進(jìn)了全縣農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展。截止目前，通過專業(yè)合作組織成立了茶葉、香菇、煙葉、藥材、山野菜、林果、蔬菜、小雜糧、家畜等各類農(nóng)民專業(yè)合作社1940余家，涉及到全縣八大產(chǎn)業(yè)50多個(gè)品種，入社社員達(dá)到18500人。

4、堅(jiān)持原則，嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)政策。在穩(wěn)定完善土地承包責(zé)任制的前提下，強(qiáng)化了土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定了農(nóng)戶土地承包權(quán)、放活了土地市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)；堅(jiān)持了“依法、自愿、有償”的原則；“集中、連片、規(guī)?！钡脑瓌t；“指導(dǎo)、管理、規(guī)范”的原則；土地向規(guī)模集中的原則、保護(hù)耕地特別是保護(hù)基本農(nóng)田的原則；確?，F(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田農(nóng)業(yè)用途不改變，質(zhì)量不下降。

三、存在的問題

（一）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。一是由于大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭約定，沒有使用規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)書面合同（鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所有標(biāo)準(zhǔn)的土地流轉(zhuǎn)合同文本）。但大部分農(nóng)戶沒有使用規(guī)范合同的習(xí)慣和法律意識(shí)，手寫簡(jiǎn)單合同存在要素不全，在某些方面不具備法律效力；有的未經(jīng)村委會(huì)審核同意蓋章，私自約定土地流轉(zhuǎn)給村集體監(jiān)管帶來很多不利因素；二是土地流轉(zhuǎn)有的不按規(guī)范簽訂合同，合同條款、標(biāo)的不明確。甚至與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突，如租用土地的時(shí)間超過了二輪承包期規(guī)定的時(shí)間等，有的合同未經(jīng)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合同管理機(jī)構(gòu)審查、簽證或公證機(jī)關(guān)公證。

（二）土地流轉(zhuǎn)政策意識(shí)差。近年來縣經(jīng)管局每年印制下發(fā)了全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《土地承包法》、《土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》等關(guān)于土地承包、管理、仲裁等法律法規(guī)宣傳資料9萬余份，但在實(shí)際土地管理方面存在宣傳政策、執(zhí)行政策方面不夠高度一致現(xiàn)象。因農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體缺乏法制思維，沒有意識(shí)到規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的重要性，在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同之后，沒有依法履行合同相關(guān)規(guī)定，存在農(nóng)戶利益受損的現(xiàn)象。

（三）部分主體履約能力差。部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體由于在土地流轉(zhuǎn)之后，在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)過程中，因經(jīng)濟(jì)效益較差，存在拖欠農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費(fèi)的現(xiàn)象；同時(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)存在投資大，見效慢，周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，抵御市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂，便無力按土地流轉(zhuǎn)協(xié)議約定支付給農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，導(dǎo)致農(nóng)民利益受到損失。

（四）規(guī)模流轉(zhuǎn)難度較大。近年來農(nóng)村中有一定文化技能的勞動(dòng)力紛紛外出務(wù)工經(jīng)商，其他勞動(dòng)力大多仍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，依靠承包地收入維持基本生活；許多業(yè)主租賃土地都希望集中連片，但山區(qū)農(nóng)村土地分布比較零散，而且坡地較多，往往導(dǎo)致大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)難以成功，影響農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施；絕大部分土地沒有進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，地塊小且不平整，水、電、路建設(shè)滯后，不適于連片種植和機(jī)械作業(yè)，無法實(shí)現(xiàn)旱澇保收；農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施較差，規(guī)模經(jīng)營(yíng)成本增加，導(dǎo)致規(guī)模流轉(zhuǎn)難度加大。

四、對(duì)策和建議

（一）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理監(jiān)督。一是確立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則，規(guī)范流轉(zhuǎn)的形式，明確流轉(zhuǎn)的操作程序，規(guī)定加大對(duì)違規(guī)失約行為的處理辦法和力度；二是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，建立流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)、簽證、仲裁制度；三是建立土地流轉(zhuǎn)檔案，重點(diǎn)對(duì)擬出讓方的土地情況基本條件和擬受讓方的土地需求情況進(jìn)行登記造冊(cè)，促進(jìn)土地的順利流轉(zhuǎn)；四是要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方的管理，積極引導(dǎo)農(nóng)民簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，對(duì)雙方的責(zé)權(quán)利作出明確規(guī)定；五是嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)合同的審查、監(jiān)督，及時(shí)辦理合同變更、解除和簽證，規(guī)范合同的登記、立卷和歸檔；六是規(guī)范基層組織參與土地流轉(zhuǎn)的行為，不得阻撓農(nóng)民自愿合理流轉(zhuǎn)土地，同時(shí)村干部要加強(qiáng)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等關(guān)于土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和應(yīng)用，徹底消除農(nóng)村買賣房屋搭地的政策誤區(qū)，切實(shí)提高農(nóng)村集體土地管理監(jiān)督能力。

（二）創(chuàng)新觀念推動(dòng)有序流轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)工作的主體責(zé)任監(jiān)管，縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所要加強(qiáng)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，結(jié)合實(shí)際，多形式、多渠道、積極穩(wěn)妥地開展土地流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)資源的合理配置，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；在土地流轉(zhuǎn)過程中，要充分利用廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)等各種媒體，深入宣傳土地流轉(zhuǎn)政策，逐步消除傳統(tǒng)思想觀念；既要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包法律法規(guī)的宣傳，教育廣大農(nóng)民和基層干部知法、懂法、用法，又要加大對(duì)增收致富典型引導(dǎo)力度，充分發(fā)揮外出創(chuàng)業(yè)有成人員和種田大戶的典型示范作用，使更多農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，加快推進(jìn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)政策。一是土地流轉(zhuǎn)必須在土地延包30年不變政策前提下進(jìn)行（新一輪流轉(zhuǎn)年限不能超過2028年）；二是土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，充分尊重農(nóng)民的意愿，一切圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展，一切為了農(nóng)民增收；三是要堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民，當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較低下，農(nóng)民增收困難，各地在引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，一定要將流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭(zhēng)利，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；四是土地流轉(zhuǎn)要規(guī)范操作管理，要切實(shí)履行職責(zé)，積極做好土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、變更、解除、簽證工作，積極妥善調(diào)解和處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)健康有序。

（四）制定激勵(lì)政策規(guī)范流轉(zhuǎn)。一是建議設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金，推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；二是建議加大財(cái)政投入力度，建立和完善農(nóng)村就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系，降低農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴性；三是建議鼓勵(lì)工商企業(yè)投資從事產(chǎn)前、產(chǎn)后和“四荒”資源開發(fā)，采取公司+合作社+農(nóng)戶+訂單農(nóng)業(yè)的方式，帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；四是建議金融機(jī)構(gòu)要在符合信貸政策的前提下，為參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和經(jīng)營(yíng)大戶提供積極的信貸支持。（作者為竹山縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)）