統(tǒng)籌財政資金支持鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的思考

竹山縣財政局

脫貧攻堅取得全面勝利后，“三農(nóng)”工作發(fā)生歷史性變化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作重心由集中資源支持脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。財政如何對脫貧攻堅期支持政策進(jìn)行全面總結(jié)借鑒，分析剖解存在的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，研究提出今后一段時期調(diào)整優(yōu)化的政策思路，是目前開啟縣級財政支持鄉(xiāng)村振興的當(dāng)務(wù)之急。

一、脫貧攻堅期值得借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)

1.以脫貧攻堅為引領(lǐng)的資金保障思路。五年來，為落實(shí)中央脫貧攻堅任務(wù)，從中央到地方，財政將支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村重心集中到支持脫貧攻堅“五個一批”上來，所有資金向脫貧任務(wù)傾斜，每年規(guī)劃縣級統(tǒng)籌資金支持精準(zhǔn)扶貧方案，統(tǒng)籌資金總量占財政支出總額的30%以上，形成了脫貧攻堅強(qiáng)大的政策和資金合力。

2.以統(tǒng)籌財政資金為抓手的工作機(jī)制。成立了扶貧資金統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，建立了精準(zhǔn)扶貧統(tǒng)籌專戶，統(tǒng)一辦理扶貧統(tǒng)籌資金的籌集和撥付業(yè)務(wù)，實(shí)行月報與周報相結(jié)合制度，將統(tǒng)籌信息與成員單位共享，全程參與并主動配合各級、各部門對扶貧工作的檢查、督辦、考核、驗(yàn)收、審計、績效考評、巡視和巡察等各項工作，積極參與扶貧項目篩選和測算，提高了扶貧項目的精準(zhǔn)度，確保到村到戶發(fā)展需要與脫貧目標(biāo)相結(jié)合，建立了專題會議研究脫貧攻堅工作情況月報制度，每月組織召開扶貧統(tǒng)籌會商會，將每年研究統(tǒng)籌資金支持精準(zhǔn)扶貧工作作為考核要求。所有這些工作機(jī)制，為完成脫貧攻堅奠定了組織基礎(chǔ)。

3.以規(guī)范使用為要求的統(tǒng)籌工作制度。出臺了精準(zhǔn)扶貧資金統(tǒng)籌使用管理辦法，并適時對辦法進(jìn)行了修訂，制定了規(guī)范扶貧統(tǒng)籌資金使用管理流程，督導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建好“雙臺賬”，清晰反映資金從哪里來，用到哪里去，明確了統(tǒng)籌資金和統(tǒng)籌項目“雙臺賬”管理制度，健全了統(tǒng)籌使用財政資金的科學(xué)流程和管理制度。

4.以服務(wù)攻堅戰(zhàn)的決心形成的資金監(jiān)管體系。五年來，財政系統(tǒng)每年組織專班，對上年統(tǒng)籌扶貧資金使用、統(tǒng)籌項目實(shí)施和公開情況進(jìn)行多次全面檢查，騁請第三方機(jī)構(gòu)對扶貧項目實(shí)施績效評價。對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，建立臺賬，逐項銷號整改，及時修正了財政資金使用過程中存在的問題，形成了全方位監(jiān)管統(tǒng)籌資金的高壓態(tài)勢。

5.以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的財政資金使用要求。一是圍繞“兩不愁、三保障”和農(nóng)村安全飲水，向這一基礎(chǔ)目標(biāo)發(fā)力。二是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重心，貧困群眾收入水平顯著提高。建檔立卡建檔立卡貧困人口中，有勞動能力的家庭都得到產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧支持，三分之二以上主要靠外出務(wù)工和產(chǎn)業(yè)脫貧，工資性收入和生產(chǎn)經(jīng)營性收入占比上升，轉(zhuǎn)移性收入占比逐年下降，生活質(zhì)量明顯提高。三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善。群眾行路難、吃水難、用電難、通信難等問題得到歷史性解決，所有建制村全部通硬化路、通客車、通郵路，新改建一批旅游路、生產(chǎn)路，農(nóng)網(wǎng)供電可靠率、安全飲水率、貧困村通寬帶率全部達(dá)到100%，貧困人口通過易地扶貧搬遷擺脫“一方水土養(yǎng)不好一方人”的困境。四是農(nóng)村公共服務(wù)水平明顯提升。義務(wù)教育薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件全面改善，義務(wù)教育階段控輟保學(xué)實(shí)現(xiàn)動態(tài)清零，貧困人口受教育機(jī)會和教育水平持續(xù)提高。村村都有衛(wèi)生室和村醫(yī)，基本實(shí)現(xiàn)小病不出村、常見病慢性病不出縣，小病拖、大病扛現(xiàn)象和看病難、看病貴問題明顯改觀。農(nóng)村綜合保障體系逐步健全，充分發(fā)揮了兜底保障作用。脫貧攻堅不僅使貧困村、貧困人口受益，而且?guī)恿苏麄€農(nóng)村的發(fā)展，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興打下了良好基礎(chǔ)。

二、過渡期財政面臨的困難和問題。

1.鄉(xiāng)村振興整體規(guī)劃滯后。由于鄉(xiāng)村振興沒有一個固定的發(fā)展模式，加之體制機(jī)制轉(zhuǎn)換滯后，統(tǒng)籌平臺依然在沿襲精準(zhǔn)脫貧時期的理念，加之受資金和人才因素制約，規(guī)劃水平不高，制約著財政支持鄉(xiāng)村振興資金的統(tǒng)籌謀劃。

2.資金項目不配套。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，各級要求在鞏固脫貧成果銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興上，都要求以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重心，產(chǎn)業(yè)支撐，但上級專項能夠用于產(chǎn)業(yè)的資金量少，部門專項約束性指標(biāo)多，這就給本級統(tǒng)籌資金工作增加了壓力，特別是山區(qū)縣，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬本來就不少，客觀上講，統(tǒng)籌農(nóng)林水各部門資金也需要在基礎(chǔ)設(shè)施上補(bǔ)齊短板，這是山區(qū)發(fā)展上的現(xiàn)實(shí)問題，也直接影響到統(tǒng)籌資金用于產(chǎn)業(yè)的比例。

3.行業(yè)監(jiān)管制約資金統(tǒng)籌整合。包括很多行業(yè)主管部門對專項資金進(jìn)行的檢查、考核、績效評價依然按照原有的管理辦法和流程要求進(jìn)行限制，讓統(tǒng)籌整合工作處于兩難。

4.縣級財政面臨巨大壓力。中央和省在扶貧期間，各部門為履行職能職責(zé)，單邊或與財政部門聯(lián)合，下發(fā)了一些支持扶貧脫貧類支持政策和文件，要求地方預(yù)算進(jìn)行安排資金，攻堅期內(nèi)，地方財政已竭盡全力。進(jìn)入過渡期，為落實(shí)“四個不摘”要求，所有資金支持政策照搬攻堅期內(nèi)的政策，地方財政面臨極大的壓力和風(fēng)險隱患，加上攻堅期內(nèi)形成的尚未消化的隱性債務(wù)、為創(chuàng)新鞏固脫貧成效實(shí)施的保險及貼息擴(kuò)面、醫(yī)療兜底風(fēng)險增加等因素，在經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大的形勢下，縣級財政面臨的壓力尤為明顯。

三、新時期財政支持鄉(xiāng)村振興的措施和建議

按照職能職責(zé)分工，財政在支持鞏固脫貧成果銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作上，應(yīng)承擔(dān)三方面任務(wù)：一是按照“四個不摘”要求，梳理各級支持政策，制定本級財政支持鄉(xiāng)村振興的配套政策；二是繼續(xù)開展資金統(tǒng)籌，籌集并撥付資金，支持銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興項目；三是開展資金項目監(jiān)管，確保資金安全高效。特別是以下幾方面要有所突破。

1.明確財政統(tǒng)籌支持鄉(xiāng)村振興政策口徑。關(guān)于統(tǒng)籌支持鄉(xiāng)村振興政策口徑，歸納為四句話：重點(diǎn)鞏固脫貧產(chǎn)業(yè)，梳理補(bǔ)齊脫貧短板，關(guān)注脫貧對象監(jiān)測幫扶，試點(diǎn)開展鄉(xiāng)村振興示范建設(shè)。

2.規(guī)劃引領(lǐng)資金統(tǒng)籌使用和集中投入。財政部門熟悉資金政策、資金結(jié)構(gòu)和渠道、項目績效目標(biāo)要求，規(guī)劃地方統(tǒng)籌資金支持鞏固脫貧成果銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的牽頭責(zé)任責(zé)無旁貸。一是堅持鄉(xiāng)村振興大統(tǒng)籌和鞏固脫貧成果小統(tǒng)籌相結(jié)合，編制中長期項目規(guī)劃，對項目規(guī)劃和項目庫建設(shè)搭建一整套流程；二是因地制宜建立各類涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合平臺，如支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、扶持合作社和大戶、支持特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興示范村和農(nóng)旅融合示范村建設(shè)等統(tǒng)籌平臺。

3.建立鄉(xiāng)村振興資金支持項目庫。由農(nóng)業(yè)農(nóng)村牽頭，縣發(fā)展局、鄉(xiāng)村振興局、縣財政局參與，對今后五年發(fā)展項目進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計規(guī)劃，收集項目，并進(jìn)行篩選，編制全縣統(tǒng)一的鄉(xiāng)村振興發(fā)展項目庫，為資金統(tǒng)籌整合搭建了項目平臺。在建庫要求上，一是要分類型規(guī)劃項目，便于落實(shí)；二是要有長短項目儲備，這是一個地方發(fā)展所需；三是項目要有可實(shí)施性，實(shí)施要有必要性；四是項目要的銜接性，要能與鞏固脫貧成果和鄉(xiāng)村振興長期規(guī)劃相銜接；五是要有項目績效目標(biāo)，明確好項目實(shí)施的目的性和要達(dá)到的效果。

4.形成統(tǒng)籌整合支持鄉(xiāng)村振興長效機(jī)制。將各級財政安排的性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金納入同一資金池，按照“分部門牽頭、分項目規(guī)劃、分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施，資金進(jìn)專戶，縣級統(tǒng)一調(diào)度撥付”的“三分一統(tǒng)”財政涉農(nóng)資金收支模式，形成政策和資金合力，提升涉農(nóng)資金使用效益。

5.加大公開公示力度廣泛吸收社會參與。延續(xù)脫貧攻堅期“兩個一律”和“九個公開”要求，從鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、整合政策、項目規(guī)劃、項目審批、資金撥付、成效成果等各全流程公開，每年的資金統(tǒng)籌整合方案也都在政府網(wǎng)上進(jìn)行了公開公示，引導(dǎo)群眾參與，廣泛接受社會監(jiān)督。

6.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和部門協(xié)調(diào)機(jī)制。把財政資金統(tǒng)籌整合工作擺在突出位置，切實(shí)承擔(dān)牽頭責(zé)任，為推進(jìn)統(tǒng)籌整合工作提供組織保障。建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門參與的財政資金統(tǒng)籌整合領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，加大協(xié)調(diào)力度，建立統(tǒng)籌整合資金議事協(xié)調(diào)機(jī)制，抓好工作落實(shí)。

7.探索“大專項+任務(wù)清單”資金統(tǒng)籌整合模式。在項目編制環(huán)節(jié)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，合理設(shè)置上級資金大專項引導(dǎo)功能，以高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)、規(guī)模產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)項目等為平臺，統(tǒng)籌相關(guān)本級小項目配合，建立區(qū)域突破、以點(diǎn)帶面，形成資金投入聚集效應(yīng)，做到投入一片，建成一片。實(shí)施過程中，探索任務(wù)清單精細(xì)化，誰申請資金使用、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)的資金項目管理模式。

8.完善統(tǒng)籌資金監(jiān)管流程和制度。一是要建臺賬。統(tǒng)籌資金最大的好處就是可跨項目使用，所以叫統(tǒng)籌，但前提是資金的來源和去向必須通過臺賬清晰明了地反映，資金從哪個名目來，分幾次撥到了哪幾個項目去了，都要逐筆在臺賬上反映，為今后審計、檢查、財政監(jiān)控、預(yù)算一體化等打好基礎(chǔ)，能夠順著資金流向，找到最終用戶和最終項目受眾。二是支出要素要齊全。為規(guī)范統(tǒng)籌資金業(yè)務(wù)流程，財政要嚴(yán)格堅持項目全流程監(jiān)控，包括工程發(fā)票、到人到戶花名冊有經(jīng)辦人驗(yàn)收人審核人完整簽名、銀行代發(fā)到戶資金完整的銀行蓋章回單、項目招投標(biāo)（議事）流程證明、項目及到戶資金公開公示情況證明、工程合同、工程預(yù)算、工程進(jìn)度證明（監(jiān)理）、工程資金結(jié)算單、資金撥付審批單、結(jié)算審計報告。三是要定期開展資金檢查。定期對財政統(tǒng)籌資金使用情況要開展專項檢查，同時要聘請第三方機(jī)構(gòu)對每一年項目開展績效評價，確保項目預(yù)期目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。