竹山縣相對(duì)集中審批權(quán)改革的現(xiàn)狀及困境

楊巾李斌

審批慢、審批亂、審批互為前置一直是制約項(xiàng)目落地和優(yōu)化營商環(huán)境的重要問題，也是群眾和市場主體對(duì)政府工作效率不滿意的重要方面。全面實(shí)行審管分離，理順“審”和“管”的關(guān)系，是深化推進(jìn)“放管服”改革，全面提升竹山縣投資服務(wù)環(huán)境的重要舉措。2017年12月竹山縣行政審批局正式掛牌，2019年10月接轉(zhuǎn)第一批業(yè)務(wù)，2020年1月全面接轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。正常運(yùn)行一年多來，取得了一些成效，也存在著實(shí)際的困難。

一、竹山縣相對(duì)集中審批權(quán)改革的基本情況

機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，竹山縣行政審批局于2017年12月15日正式掛牌。該局是縣政府工作部門,為正科級(jí)，加掛縣政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)管理局、縣公共資源交易監(jiān)督管理局牌子。實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)三塊牌子的管理體制，縣行政審批局內(nèi)設(shè)10個(gè)股室，即辦公室、人事股、政策法規(guī)股、督查和交易監(jiān)管股、政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)管理股、市場服務(wù)股、社會(huì)事務(wù)股、國土城建股、項(xiàng)目服務(wù)股、聯(lián)動(dòng)勘驗(yàn)股。

職能配置方面，根據(jù)《竹山縣行政審批局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》文件精神，共承接行政許可事項(xiàng)218大項(xiàng)573小項(xiàng)，除省市垂直管理及因職能性質(zhì)特殊（公安、稅務(wù)、氣象、煙草、環(huán)保、自規(guī)、消防）暫不適宜劃轉(zhuǎn)的許可事項(xiàng)外，其他19個(gè)部門均已完成了行政許可事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)劃盡劃”，劃轉(zhuǎn)率100%。

人員配置方面，按照“編隨事轉(zhuǎn)、人隨編走”的原則，行政審批局人員都是由各職能部門調(diào)入，全縣總編制不增加。根據(jù)竹機(jī)編〔2018〕12號(hào)文件要求，行政審批局核定行政編制20名(后因機(jī)構(gòu)改革減為16名)，其所屬的政務(wù)服務(wù)信息中心核定全額撥款事業(yè)編制20名。

二、取得的成果

1、理順了審批體制。竹山縣通過設(shè)立行政審批局，實(shí)現(xiàn)審批、監(jiān)管分離，形成行政審批局負(fù)責(zé)審批執(zhí)行職能、政府的其他工作部門負(fù)責(zé)審批監(jiān)督職能的工作新局面，審批職能從原部門劃轉(zhuǎn)后，這些職能部門只能專注行使監(jiān)督管理職能，這些部門的工作人員只能走出辦公室，深入一線，了解和掌握市場主體的情況，進(jìn)行有效的后續(xù)監(jiān)管和服務(wù)?？朔^去審批部門“多頭審批、重復(fù)審批”、“重審批輕監(jiān)管、重管理輕服務(wù)”等問題，有效地防止了政府職能部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”、又當(dāng)“裁判員”的弊端。

2、精簡了審批人員。通過實(shí)行審批人員整合，從總量上減少審批工作人員的數(shù)量，降低了行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行成本；行政審批局實(shí)行的是“一崗多能、一人多?！?，每一位審批人員必須熟悉所屬審批股室的所有業(yè)務(wù)，這從質(zhì)量上提升行政審批工作人員的能力，提高了機(jī)關(guān)干部的綜合素質(zhì)。比如在改革前19個(gè)審批單位涉及400多名審批人員，改革后集中在5個(gè)業(yè)務(wù)股室15人。

3、優(yōu)化了審批流程。行政審批職能從多個(gè)職能部門集中到行政審批局后，減少了不必要的審批環(huán)節(jié)，一些審批事項(xiàng)由多部門審批變?yōu)橐粋€(gè)部門審批，審批相對(duì)人享受到了更加方便、快捷的政務(wù)服務(wù)。比如原來開辦學(xué)校需要先到教育部門取得辦學(xué)許可證，然后根據(jù)是否為營利性選擇到市場監(jiān)管部門或者民政部門辦理主體資格證，主體資格取得后再到市場監(jiān)管部門辦理單位食堂經(jīng)營許可。改革后只需要到行政審批局即可完成登記，避免市場主體多頭跑，重復(fù)提交材料。

4、提升了審批質(zhì)量。縣行政審批局對(duì)所承接的許可事項(xiàng)進(jìn)行流程再造，根據(jù)具體情況，將事項(xiàng)化分為市場服務(wù)、社會(huì)事務(wù)、國土城建、項(xiàng)目服務(wù)四大類。針對(duì)每個(gè)事項(xiàng)，固化業(yè)務(wù)辦理流程，規(guī)范服務(wù)事項(xiàng)，公布材料清單、辦事流程、咨詢電話，利用傳播媒體和信息渠道，提高信息覆蓋范圍和傳播效果，實(shí)現(xiàn)信息廣覆蓋、易獲得、速知曉，讓前來辦事的群眾能夠?qū)崿F(xiàn)“答復(fù)一口清、指南一紙清、辦事一趟清”。推行好差評(píng)系統(tǒng)評(píng)價(jià)，讓評(píng)價(jià)來得更暢，滿不滿意群眾說了算。自劃轉(zhuǎn)以來共辦理行政審批21543件，辦結(jié)率100%，無一投訴。

三、存在的問題

1、法律層面的問題。相對(duì)集中行政許可權(quán)改革涉及的相關(guān)政府部門工作人員一直對(duì)此項(xiàng)改革心存抵觸，認(rèn)為：一是相對(duì)集中行政許可權(quán)改革違背“行政職權(quán)法定”原則。對(duì)于相對(duì)集中行政許可權(quán)改革中，竹山縣行政審批局行使其他行政部門的行政許可權(quán)，比如《食品經(jīng)營許可管理辦法》“第六條“縣級(jí)以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的食品經(jīng)營許可管理工作”就明確了許可部門。二是相對(duì)集中行政許可權(quán)改革違背法律優(yōu)先原則。法律優(yōu)先原則，亦稱法律優(yōu)位原則，主要是指在已有法律規(guī)定的情況下，其它任何規(guī)范都不得與法律抵觸；在法律尚無規(guī)定，其它規(guī)范制定相關(guān)規(guī)定，一旦法律就此做出規(guī)定時(shí)，其它規(guī)范必須服從法律。相對(duì)集中行政審批權(quán)改革，其法定依據(jù)是《行政許可法》第25條的規(guī)定，但是，行政許可事項(xiàng)一般是由具體領(lǐng)域的職能法規(guī)定，其法定主體往往是具體職能的政府主管部門。在相關(guān)法律未經(jīng)修改的情況下，通過地方政府的改革改變行政權(quán)力主體，顯然違背了“法律優(yōu)先”原則。

2、行政審批中的縱向協(xié)調(diào)問題。在我國行政管理中，政府管理職能在日常管理中，主要體現(xiàn)在縱向的業(yè)務(wù)指導(dǎo)過程中，各種信息的傳遞也主要以縱向的關(guān)系向下傳遞。行政管理中政策、規(guī)范變化，主要都在縱向的內(nèi)部進(jìn)行調(diào)研、征求意見，形成方案。行政審批局是基于相對(duì)集中行政審批權(quán)改革的地方產(chǎn)物，目前主要在市州、區(qū)縣層面存在，沒有上級(jí)行政部門。因此，相關(guān)行政許可方面的政策、規(guī)范出現(xiàn)變化時(shí)，縱向的相關(guān)文件不可能直接傳遞給行政審批局。竹山縣行政審批局在通過行政協(xié)議移轉(zhuǎn)行政許可事項(xiàng)時(shí)，也考慮到這個(gè)問題，在協(xié)議中對(duì)此進(jìn)行了原則約定。但是，移轉(zhuǎn)行政許可事項(xiàng)的協(xié)議本身是原則性的約定，對(duì)于其他部門的約束力有限，流暢的信息傳遞難以實(shí)現(xiàn)。

3、行政審批中橫向協(xié)調(diào)問題。竹山縣在推行相對(duì)集中行政審批權(quán)制度改革過程中，把原先市場監(jiān)管、住建、教育、林業(yè)等19個(gè)審批部門218項(xiàng)審批事項(xiàng)統(tǒng)一集中到行政審批局，毫無疑問地會(huì)觸碰到原審批部門的審批利益。審批事項(xiàng)往往具有很強(qiáng)的專業(yè)性，涉及到的專業(yè)審查并不是行政審批局能獨(dú)立完成的，對(duì)于現(xiàn)場勘查、技術(shù)論證、社會(huì)聽證等事項(xiàng)，原審批單位在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)上的專業(yè)支持必不可少。行政審批局負(fù)責(zé)辦理審批業(yè)務(wù)，政府其他工作部門負(fù)責(zé)審批業(yè)務(wù)的日常監(jiān)管。在這種新的審批管理模式下，協(xié)調(diào)好行政審批局與政府其他工作部門的協(xié)作關(guān)系，是行政審批局工作的重中之重。協(xié)調(diào)得好，就可以提高行政效率；協(xié)調(diào)不好，將會(huì)增加行政成本，既影響行政審批局集中行使行政審批權(quán)，也影響政府其他工作部門開展審批業(yè)務(wù)日常監(jiān)管的積極性。即使出臺(tái)了《縣人民政府關(guān)于建立審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的通知》（竹政發(fā)〔2019〕16號(hào)），由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理及罰則，涉及到行政審批局和政府其他工作部門的業(yè)務(wù)銜接上難免發(fā)生磕磕碰碰，組織協(xié)調(diào)的工作很多、扯皮推諉的事情不少，影響工作效率的進(jìn)一步提高。因此，如何在業(yè)務(wù)上實(shí)現(xiàn)與同級(jí)政府其他工作部門的橫向?qū)?，是行政審批局履行好審批職能的另一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

4、審批責(zé)任的劃分問題。審批和監(jiān)管的主體資格進(jìn)行分離，竹山縣行政審批局承擔(dān)審批職能，審批后的日常監(jiān)管等后續(xù)工作則仍由原審批部門負(fù)責(zé)。如果行政相對(duì)人對(duì)審批的意見提起行政訴訟或者行政復(fù)議，竹山縣行政審批局則要對(duì)其審批行為所造成的后果承擔(dān)法律責(zé)任。如果是行政審批局基于政府其他工作部門錯(cuò)誤的審查意見，才做出錯(cuò)誤的審批的情形，且行政審批局在審批過程中履行了相應(yīng)的職責(zé)，或者在相對(duì)人后續(xù)實(shí)施許可的后續(xù)監(jiān)管過程中出現(xiàn)了問題，當(dāng)進(jìn)行追究問責(zé)時(shí)，責(zé)任由哪個(gè)部門承擔(dān)？承擔(dān)的比例又如何在政府的其他工作部門和行政審批局之間進(jìn)行劃分？

5、人員不足問題。人員的調(diào)配一直是行政改革之中的重點(diǎn)，隨著相對(duì)集中審批權(quán)改革的深入以及行政審批職能劃轉(zhuǎn)的推進(jìn)，業(yè)務(wù)的增多與原有的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制并不匹配，不均衡、不合理的問題在改革深入的過程中不斷凸顯。縣行政審批局是承擔(dān)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革任務(wù)的一線陣地，特別是在管理團(tuán)隊(duì)中配齊專業(yè)技術(shù)型人才，讓處在“風(fēng)口浪尖”的改革能夠滿足行政審批履職的能力要求成為必然。依據(jù)2019年《竹山縣行政審批局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》文件，縣行政審批局行政編制16名，暫保留過渡工勤編制1名。設(shè)局長1名，副局長3名，總工程師1名；黨組書記或副書記、工會(huì)主席按有關(guān)規(guī)定設(shè)置；股級(jí)職數(shù)10名。2020年審批業(yè)務(wù)全部劃轉(zhuǎn)給行政審批局后，全年審批業(yè)務(wù)為13857件，同比增長473%?，F(xiàn)有的人員難以完成越來越多的審批事項(xiàng)，加班加點(diǎn)成為工作的常態(tài)。

6、鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳利用不充分問題?？h行政審批局在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)無派出機(jī)構(gòu)，部分業(yè)務(wù)只能依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳隸屬于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，無固定熟悉審批業(yè)務(wù)工作人員，縣行政審批局無管理權(quán)限。導(dǎo)致原本許多可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)初步受理的事項(xiàng)申請(qǐng)人只能到縣城辦理。比如個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照辦理，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳或者村便民服務(wù)室通過湖北政務(wù)服務(wù)網(wǎng)發(fā)起申請(qǐng)，通過郵寄的方式取得營業(yè)執(zhí)照。但因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳和村便民服務(wù)室未能充分發(fā)揮作用，申請(qǐng)人只能到縣城辦理，增加了群眾的辦事成本，不利于許可事項(xiàng)就近辦理的原則。

沒有一種改革是完美的，中間總會(huì)經(jīng)歷波折。在相對(duì)集中審批權(quán)改革的路上，做好頂層設(shè)計(jì)，破除法律層面上的不適格，讓行政審批局實(shí)現(xiàn)“行政職權(quán)法定”；創(chuàng)建與其他縱向部門的溝通渠道，讓信息直達(dá)行政審批局；完善好審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，增加相應(yīng)的監(jiān)督管理及罰則，讓不作為的單位承擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)；理清審批責(zé)任，讓各單位各司其職，各履其責(zé)；人員合理的配置，讓審批業(yè)務(wù)有序高效完成；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳采取雙重管理機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)工作的積極性，解決最后一公里的實(shí)際問題。

（作者單位：竹山縣行政審批局）