章承朝 羅傳明
潘口水電站的建設將占用我縣耕地1.8萬畝，涉及移民搬遷2.3萬人。如何做好全縣土地利用這篇大文章，確保耕地總量不減、質(zhì)量不降、用途不隨意改變，使電站建設及移民在生產(chǎn)生活用地上得到保障，已成為全社會關注、各級領導關心、上級國土資源部門極為重視的大事。作為肩負土地管理職能的縣國土資源部門，必須站在服務潘口電站建設大局的高度，努力增強服務意識和責任意識，切實做好土地的開發(fā)和保護工作，保障電站建設及移民的生產(chǎn)生活用地。
一、深刻認識耕地保護在潘口電站建設中的重要責任
我縣現(xiàn)有耕地50.53萬畝，人均僅有1.2畝耕地，低于全國平均水平，節(jié)約用地、保護耕地的任務十分艱巨。隨著潘口電站的上馬，各項建設對土地的需求越來越大，人地矛盾就越來越突出，必須通過強化土地資源管理來解決。
一是各類建設用地需求量逐年增長，用地規(guī)劃不能滿足經(jīng)濟社會快速發(fā)展的客觀需要，土地供求矛盾突出且利用不盡合理。近年來，隨著我縣經(jīng)濟的快速發(fā)展，一批資源利用與開發(fā)型企業(yè)落戶竹山，城鎮(zhèn)建設快速推進，生態(tài)水電建設突飛猛進，新農(nóng)村建設如火如荼，各類建設用地需求強勁。而我縣土地利用總體規(guī)劃是1998年編制的，以2000年為基期，至2010年。基于當時的發(fā)展態(tài)勢對我縣未來經(jīng)濟發(fā)展估計不足，受指標限制對土地利用空間預留安排不夠，難以滿足各種建設用地的需求，使部分建設項目及農(nóng)戶建房用地因無年度用地計劃指標而得不到及時審批，客觀造成一些未批先建、違規(guī)亂占土地現(xiàn)象發(fā)生。與此同時，一些用地不盡合理的現(xiàn)象進一步加劇了土地的供求矛盾，如企業(yè)用地投入強度弱，產(chǎn)出效率低；城鎮(zhèn)建設和新農(nóng)村建設不同程度的存在擠占好田好地和閑置浪費的問題；各類工程建設占好補差、占而不補、占而不用的問題依然存在，凡此種種，給我縣的耕地保護工作帶來了巨大的壓力。
二是各種自然災害造成的耕地數(shù)量絕對減少，質(zhì)量相對下降，土地的產(chǎn)出效益有所降低。近年來，我縣隨著退耕還林政策的實施和封山育林力度的加大，坡耕地大量退耕，水土流失雖有所減弱，但據(jù)專家分析每年流失的土壤，仍相當于在全部耕地上刮去1厘米的沃土。在平地與緩坡耕地上，水土流失雖不象山地那樣易引起耕地災毀，但其侵蝕量的累積及其所造成的環(huán)境效應是不容忽視的。加之，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行以來，多數(shù)農(nóng)戶對土地只用不養(yǎng)，有機肥料投入減少，導致地衰退，有機質(zhì)得不到應有補充，肥糧比逐年降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐年上升。土壤鋟蝕造成耕地水、土、肥流失后，土地日益瘠薄，田間持水能力降低，加劇了干旱的發(fā)展，也加劇了洪水、滑坡、泥石流等災害的發(fā)生，我縣這些災害每年都要毀損幾百甚至上千畝耕地。
三是各種人為因素造成耕地不合理占用和毀壞，破壞了耕作層，致使部分耕地無法復耕。一是農(nóng)戶不按規(guī)劃建房和超面積建房造成土地浪費的現(xiàn)象比較嚴重。按《湖北省土地管理實施辦法》的有關規(guī)定，農(nóng)戶占用耕地建房，每戶不得超過140㎡，即使按上限審批，但多數(shù)主體建筑小的在120㎡左右，大的有180㎡。如果加上豬欄、廁所、道場等附屬設施，平均每戶都在250㎡左右，占地300-400㎡的也不少見，這就形成了戶戶批少占多、家家超法定面積的狀況。加之，一些農(nóng)戶不按規(guī)劃建房，造成房屋間距過大、朝向不一的問題，嚴重浪費了耕地。二是部分農(nóng)戶“一戶多基”形成的土地浪費現(xiàn)象比較突出。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和新農(nóng)村建設的推進，許多農(nóng)戶建了新房并未騰出老宅，使大量的老宅基地閑置荒蕪。三是修路開礦、開山采石、挖沙取土等生產(chǎn)建設，造成的耕地占壓、毀壞現(xiàn)象比較普遍。據(jù)調(diào)查，全縣共有大小磚瓦窯37座，占地1000余畝，全都是建在好田好地上，絕大多數(shù)是基本農(nóng)田；有的農(nóng)戶私自將農(nóng)田表土鏟除，取用地下砂料賣錢營利。此外，近年來，隨著農(nóng)村扶貧遷移和生態(tài)搬遷工作力度的加大，不少高山、二高山的農(nóng)戶紛紛外遷，他們原承包的耕地卻成了撂荒地。還有很多農(nóng)戶的青壯年勞力長期外出打工或舉家外遷，導致較好的耕地被荒蕪。
二、發(fā)揮土地管理職能作用，為潘口電站建設全力服務
為潘口電站建設提供有力的用地保障，是國土資源部門義不容辭的職責，也是國土資源工作服務全縣工作大局的重點任務。國土資源部門必須找準工作的切入點和著力點，在服務中履行職能，在履行職能中服務，不斷提高工作效率和服務水平。
（一）強化規(guī)劃指導，嚴格總量控制，確保縣域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。
土地利用規(guī)劃是各級人民政府依法對轄區(qū)內(nèi)土地利用以及開發(fā)、整治、保護所作的統(tǒng)籌安排，是土地集約利用的前提，也是保護耕地的法律依據(jù)。它控制著土地利用年度計劃、城鎮(zhèn)建設規(guī)劃和集鎮(zhèn)村莊規(guī)劃。因此，要結合實際，順應城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展大勢，按照立足當前、著眼長遠，既體現(xiàn)超前性、又注重現(xiàn)實的耕地保護原則，認真做好新一輪土地利用規(guī)劃的修編工作。要強化規(guī)劃對建設用地總量的控制，合理確定城鎮(zhèn)村莊用地規(guī)模和用地標準，引導人口有序向城鎮(zhèn)及二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，降低農(nóng)業(yè)供養(yǎng)系數(shù)，保障城鎮(zhèn)村莊建設和經(jīng)濟發(fā)展的用地需求。依據(jù)相關資料測算，未來十年全縣可供開發(fā)的土地和通過提高耕地生產(chǎn)水平等措施能夠為建設用地提供5萬畝左右的調(diào)控指標，完全可以滿足發(fā)展建設的需求。要明確農(nóng)用耕地總量控制?！盀檎祝自谧闶场边@是中國歷代治國安邦的經(jīng)驗，要維護社會的長治久安，保持國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，必須要保護和利用好耕地，保證人均有一定數(shù)量的耕地。理論上講，在糧食自給的前提下，糧食需求與生產(chǎn)存在下面的等式：人口數(shù)量×人均消費＝耕地面積×糧食單產(chǎn)。按照1996年我國政府發(fā)布的《中國的糧食問題》的預測，2010年按人均390公斤計算，我縣糧食需求為20萬噸。而我縣耕地生產(chǎn)能力在未退耕前曾達到20萬噸，現(xiàn)在只有15萬噸左右。因此，我縣農(nóng)用耕地應確保不少于現(xiàn)有的50萬畝。除國家重點建設以外，必須禁止一般建設行為占用耕地，要確保現(xiàn)有耕地面積的絕對量不能減少。要進一步健全和落實好基本農(nóng)田保護制度和社會監(jiān)督網(wǎng)絡體系，層層落實責任制，特別是要把保護責任落實到鄉(xiāng)村兩級組織，堅決杜絕村級組織違法違規(guī)批占耕地現(xiàn)象的再度發(fā)生。
（二）盤活土地存量，減少資源浪費，實現(xiàn)集約節(jié)約用地。在土地利用中，往往存在一方面供求矛盾加劇、另一方面浪費現(xiàn)象突出的問題。集約利用土地是我縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，基本農(nóng)田保護，延緩用地矛盾的必然選擇。要以第二次土地詳查為契機，認真查清轄區(qū)內(nèi)各類閑置土地的家底，分類對存量土地制定盤活利用措施，有效解決浪費土地資源的問題。
一是嚴格清理農(nóng)村“一戶多基”、城鎮(zhèn)“一戶多宅”以及農(nóng)戶搬遷后閑置和荒蕪的土地，并將其納入存量盤活范圍。要引導農(nóng)戶利用非耕地遷建村莊和居民點，確需占用耕地的要鼓勵向“地下”、“地上”兩個空間發(fā)展。同時依法規(guī)范集體土地的流轉(zhuǎn)工作，積極探索集體閑置荒蕪土地的有效利用途徑，充分發(fā)揮土地的使用價值。
二是提高城鎮(zhèn)建筑容積率。城鎮(zhèn)建設用地方式要由外延擴展向內(nèi)涵挖潛、由粗放利用向節(jié)約集約的轉(zhuǎn)變，提高土地利用率。在改善人居環(huán)境的同時，按照城鎮(zhèn)各功能分區(qū)不同，我縣城鎮(zhèn)建筑容積率可規(guī)劃在0.4－0.5以內(nèi)。
三是對各類征而未用、批而不用圈占土地的行為要依法處理，該復耕的要督促復耕，該收回的要堅決收回。
四是及時發(fā)布存量土地信息。簡化規(guī)范存量土地出讓、流轉(zhuǎn)手續(xù)，鼓勵引導用地者盡量選擇存量土地，使存量土地發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益。
五是轉(zhuǎn)變供地觀念，優(yōu)化土地供應結構，規(guī)范招商引資用地行為。樹立正確的供地導向，堅持按照規(guī)劃供地和“有所保、有所控”的原則。重點向基礎設施建設、工業(yè)、重大招商引資項目用地傾斜，確保工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設及符合國家產(chǎn)業(yè)政策的建設項目用地需求。要逐步進行效率評估和設定投資強度參考標準，提高土地產(chǎn)出率和利用率。不能為了急于招商引資，滿足企業(yè)的一味要求，要避免引進投資強度低、占用土地多、產(chǎn)出少的項目。
六是大力發(fā)展國土經(jīng)濟，減輕耕地供養(yǎng)系數(shù)，改變農(nóng)民由單一依賴耕地轉(zhuǎn)向大力發(fā)展國土經(jīng)濟。占我縣國土面積80%的山林地年產(chǎn)值僅7000萬元，畝產(chǎn)值才十幾元，加上林間草地養(yǎng)畜產(chǎn)值也不過30元左右，是耕地的1/30。如果通過政策激勵，加大投入，加強管理，使我縣50%的林地年畝產(chǎn)值達到100元，可增GDP2億元，按人均GDP1萬元計，可供養(yǎng)2萬人。
?。ㄈ娀恋亻_發(fā)整理，確保耕地總量占補平衡。土地數(shù)量有限且不可替代是人所共知的，但我們既要看到土地資源的有限性，同時也要看到隨著科學的發(fā)展和技術的進步，人類改造自然的能力和開拓新資源的潛力是無限的。
一是依靠科技投入提高耕地質(zhì)量。保護耕地，不僅要保護一定數(shù)量的耕地，而且還要保護一定質(zhì)量的耕地。在耕地數(shù)量一定的情況下，利用先進的科學技術實施中低產(chǎn)田的改良，是保持或提高耕地生產(chǎn)能力的有效的途徑。占我縣耕地的2/3的中低產(chǎn)田中，缺氮、磷的占59.1%，缺鉀的占22.9%。這些耕地通過工程措施、生物措施、技術措施，改變土壤徑流，減少水土流失，培肥地力，提高產(chǎn)出率，增加耕地相對數(shù)量的潛力較大。
二是切實做好土地開發(fā)復墾整理工作。土地開發(fā)、復墾整理工作是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標的重要途徑。開發(fā)復墾整理不僅能有效防止水土流失、保護生態(tài)環(huán)境，而且也能進一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，使原先高低不平的田塊變成“田成方、渠相通、路相連、林成行、能蓄水、能機耕”的標準化農(nóng)田，變“三跑田”為“三保田”，增加耕地數(shù)量和提高糧食生產(chǎn)能力。同時，我縣有土地開發(fā)整理項目的后備資源6406公頃，可凈增耕地2345公頃。繼續(xù)加強土地開發(fā)復墾整理和小流域治理等項目的規(guī)劃申報工作，加大項目資金的爭取力度，用新增的耕地補充建設占用的耕地，確保耕地總量占補平衡。
三是強化土地儲備，加大調(diào)控力度。建立和完善土地儲備制度，是強化政府土地宏觀調(diào)
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