越級上訪成因初探

　　人大信訪是人大監(jiān)督“一府兩院”工作的重要渠道，是了解社情民意的重要窗口，也是廣大人民群眾獻(xiàn)言獻(xiàn)策、表達(dá)訴求的重要途經(jīng)。因此各級黨委政府歷來高度重視信訪工作。2005年國務(wù)院頒布實(shí)施《信訪工作條例》，對信訪工作予以規(guī)范，其中最重要的原則就是屬地管理、分級負(fù)責(zé)，力求使群眾信訪都能得到滿意解決。但是，隨著改革開放的不斷深入，各種利益關(guān)系進(jìn)一步調(diào)整，群眾的法制意識(shí)、民主意識(shí)和訴求期望不斷增強(qiáng)，反映各種問題、要求解決問題的越級上訪仍時(shí)有發(fā)生，且呈上升趨勢，值得研究。筆者以為，造成越級上訪的原因至少有以下幾個(gè)方面：
　　一是執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。執(zhí)法人員素質(zhì)高低是直接影響執(zhí)法水平的關(guān)鍵所在。由于因歷史原因，現(xiàn)有執(zhí)法人員很多都是“半路出家”，尤其在基層一線的執(zhí)法人員，多數(shù)是從其他行業(yè)和部門選調(diào)進(jìn)入，大多沒有受過法律知識(shí)專業(yè)教育培訓(xùn)。隨著依法治國方略的實(shí)施，執(zhí)法力量不斷加強(qiáng)，但執(zhí)法人員越多，個(gè)體素質(zhì)反差就越大，與工作要求的差距也越來越大，這種差距主要體現(xiàn)在對法律、法規(guī)的理解掌握運(yùn)用、查處違法行為適用法律的自由裁量尺度的把握和開展工作的規(guī)范性等方面。在司法實(shí)踐中，法律的適用雖然是以成文法為主，但選擇適用的法律必須與注重體現(xiàn)制定成文法的立法精神并重，在適用法律時(shí)還應(yīng)致力于法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一的層面上，完整地體現(xiàn)法律的精神與社會(huì)價(jià)值。從整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍看，高素質(zhì)人才到不了基層，基層一線執(zhí)法隊(duì)伍大都是老同志，光憑多年的工作實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，具體的法律條文不熟悉；近年來，雖然招收了大學(xué)畢業(yè)生到了基層，補(bǔ)充了一部分年富力強(qiáng)的“新鮮血液”，熟悉法律但缺乏執(zhí)法實(shí)踐和辦案經(jīng)驗(yàn)。這樣，往往導(dǎo)致有經(jīng)驗(yàn)的，因法律不熟悉無法作出權(quán)威的法律解釋，上訪人不服；懂法律的，因?yàn)槿苯?jīng)驗(yàn)，上訪人認(rèn)為是假大空，是唬人，依然不服，引發(fā)越級上訪。
　　二是越級上訪者對政策的誤區(qū)。國家設(shè)立信訪制度核心是保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，體現(xiàn)黨和政府要切實(shí)為百姓解決實(shí)際問題的決心。地方各級政府也出臺(tái)了相應(yīng)政策或制度，把能否有效地處理信訪問題、妥善化解社會(huì)矛盾，作為衡量執(zhí)政能力和水平的一個(gè)重要標(biāo)志，甚至有的地方還將信訪納入一票否決制。這樣做的目的當(dāng)然是要求各級各部門重視問題的解決，但也產(chǎn)生了一些不良后果，其一使部分老上戶對這一政策產(chǎn)生誤讀，對其所信訪的無法解決的事項(xiàng)，進(jìn)行纏訪、鬧訪，而且隨時(shí)赴省進(jìn)京上訪，而且常常是一人進(jìn)京，多人勸訪。所以在這些上訪人群中存在著這樣一個(gè)共識(shí)，即有吃有喝，有人報(bào)銷車船費(fèi)用，為何不越級上訪？權(quán)當(dāng)是到大城市去旅游。老上訪戶有一句順口溜：“一人進(jìn)京，兩人去勸，三人相迎，四人陪餐”。更有老上訪戶口出狂言：“我今天進(jìn)京，明天政府就要安排幾個(gè)人來接我，路上還要有好吃好喝招待，不然我就不回來，就當(dāng)去北京旅游一趟，路費(fèi)有人報(bào)銷”。其次是人員流動(dòng)大，信息傳遞快，給地方政府穩(wěn)控工作帶來很大難度。當(dāng)前農(nóng)村壯年勞力基本上都在城市打工，家中只有老幼，一旦發(fā)生什么事情就會(huì)電話告知在外打工的親人，遠(yuǎn)在他鄉(xiāng)的親人往往事情沒搞清楚就會(huì)就地上訪或越級上訪，有甚者在回家的途中順便越級上訪。每逢國家大型活動(dòng)、兩會(huì)期間，地方政府就要花費(fèi)大量人力進(jìn)行穩(wěn)控，往往是一個(gè)老上訪戶，要派幾名干部陪其做事、聊天，絞盡腦汁將其穩(wěn)控在當(dāng)?shù)?。還有上訪者在勸訪途中，勸訪干部對其沒有招待好而報(bào)警，弄得勸訪干部被帶進(jìn)當(dāng)?shù)嘏沙鏊?，勸訪干部被其戲弄的非常尷尬。再者基層干部對這類人員只能勸其息訪或回本地解決。目前對這類問題，只有按國務(wù)院信訪條例第四十八條規(guī)定，信訪人捏造歪曲事實(shí)、誣告陷害他人，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰。但是這類人員似在罪與非罪之間，很難予以處罰，就是對其宣傳、解釋法律，進(jìn)行說服教育，絕大多數(shù)又會(huì)引起第二次越級上訪，屢訪不休。
　　三是越級上訪者對法律規(guī)定的程序不理解。當(dāng)事人不理解、不懂得法律程序，特別是民事案件，分簡易程序和一般程序，最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定（2000年9月14日最高人民法院審判委員會(huì)第1130次會(huì)議通過），第二條，適用普通程序?qū)徖淼拿袷掳讣?，期限為六個(gè)月；有特殊情況需要延長的，經(jīng)本院院長批準(zhǔn)，可以延長六個(gè)月，還需延長的，報(bào)請上一級人民法院批準(zhǔn)，可以再延長三個(gè)月。適用簡易程序?qū)徖淼拿袷掳讣?，期限為三個(gè)月。審理對民事判決的上訴案件，審理期限為三個(gè)月；有特殊情況需要延長的，經(jīng)本院院長批準(zhǔn)，可以延長三個(gè)月。一個(gè)民事案件難度大一點(diǎn)基本上需要一年左右的時(shí)間，若加執(zhí)行難的案件，時(shí)間會(huì)更久。但是很多上訪者不理解程序，性情急躁，信訪不信法，往往是上午到法院訴訟，下午就到人大上訪，不知道法律時(shí)效，要求人大給予監(jiān)督，更不懂得人大是事后監(jiān)督，不能介入辦案。接訪同志給其解釋得清清楚楚，可是第二天就會(huì)到上級政府上訪了。而法院審理案件是嚴(yán)格按照法律程序，依事實(shí)為依據(jù)，依法律為準(zhǔn)繩，誰舉證判誰，每一個(gè)案件都會(huì)分出輸贏，凡輸了官司的一方基本上都會(huì)到人大上訪。刑事案件，同一罪名，可判三至五年、五至七年等等，法官是根據(jù)犯罪嫌疑人的犯罪情節(jié)、立功表現(xiàn)、認(rèn)罪態(tài)度進(jìn)行量刑的。而有些上訪者認(rèn)為這是法官絢私舞弊、暗箱操作的結(jié)果。如果解釋不好就會(huì)引起越級上訪。轉(zhuǎn)辦信訪件，按照國務(wù)院信訪條例第三十三條規(guī)定、信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)自受理之日起六十日內(nèi)辦結(jié)；情況復(fù)雜的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長辦理期限；但延長期限不得超過30日，并告知信訪人延期理由。人大受理的信訪事項(xiàng)基本上是涉法涉訴案件，所受理的信訪件法院審理結(jié)果未出來，受理時(shí)限已到期，兩者時(shí)限不接軌。個(gè)別信訪者在轉(zhuǎn)辦過程中就越級上訪，美其名曰是自己的人權(quán)要受到保護(hù)，上訪是自己的權(quán)力。
　　四是法律滯后于社會(huì)生活。我國法律體系雖已健全，但我國正處于改革開放時(shí)期，問題、矛盾相對集中，新問題、新矛盾難免層出不窮。出現(xiàn)了新問題、新矛盾而無適用的法律條文，往往都是在社會(huì)提出了這方面的需求后才會(huì)開始新的立法。如網(wǎng)絡(luò)犯罪，網(wǎng)絡(luò)是當(dāng)今社會(huì)最為普及的新生事物，出現(xiàn)了犯罪無相應(yīng)的法律制裁，都是參照其他相應(yīng)法律處理。最為典型的是《中華人民共和國國家行政賠償法》，（1994年5月12日八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過同日公布），無溯及力。正因?yàn)榇朔o溯及力，此法頒布之前的冤假錯(cuò)案雖然落實(shí)了政策，但無經(jīng)濟(jì)賠償。這一批受到冤假錯(cuò)案的人現(xiàn)在都是年歲已高的老同志，個(gè)性固執(zhí)，不聽解釋，大多數(shù)都是做其子女的工作幫其解釋，如果子女稍加縱容，就會(huì)引發(fā)越級上訪。這些問題又無相應(yīng)法律和政策規(guī)定，妥善解決這類問題往往束手無策。我國除了國務(wù)院頒布的《信訪條例》及憲法中規(guī)定的公民具有批評、建議、申訴、控告、檢舉的權(quán)利能從中引申出信訪是公民的法定權(quán)利外，很難找到其他權(quán)威文件對信訪有一個(gè)明確的定義。立法和具體法律條文顯得滯后于生活，使得從事信訪工作的同志左右為難，只能解釋勸阻，又顯蒼白無力，難以達(dá)到預(yù)期效果。
　　綜上所述，越級上訪既是一個(gè)常見現(xiàn)象，又是必須予以重視的一個(gè)問題，造成越級上訪除了本文前述原因外，當(dāng)然還有其他方面的原因。但是無論是什么原因?qū)е略郊壣显L，各級各部門尤其是從事信訪工作的同志都必須帶著真感情、出于公心、依法按政策耐心進(jìn)行解釋，做到不拖、不推、不騙、不壓，認(rèn)真接待，并妥善處理。同時(shí)，呼吁加強(qiáng)立法，出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，對正常訴求的人民群眾給予保護(hù)，對那些無正當(dāng)理由長期纏訪，鬧訪，越級上訪者給予嚴(yán)厲打擊。（夏永斌　殷世懷）