堵河源自然保護(hù)區(qū)林權(quán)存在的問題及改革對(duì)策

堵河源管理局副局長：王華

      近年來，隨著林權(quán)制度改革逐步落實(shí)到位，而堵河源自然保護(hù)區(qū)因?yàn)辇埍碁畴娬窘ㄔO(shè)需征占用林地和自身晉升國家級(jí)國有林應(yīng)占有一定比例的要求，使這一工作啟動(dòng)較晚。為進(jìn)一步落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，切實(shí)解決自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰，經(jīng)營主體不明確、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，建設(shè)生態(tài)文明。筆者就該保護(hù)區(qū)林權(quán)存在的一些問題提出如下對(duì)策和建議。
    一、保護(hù)區(qū)林權(quán)基本狀況及存在的主要問題
    1、產(chǎn)權(quán)主體不清，經(jīng)營主體缺位。首先是林權(quán)成分復(fù)雜，林權(quán)所有人多。堵河源省級(jí)自然保護(hù)區(qū)涉及柳林鄉(xiāng)和官度鎮(zhèn)下轄的12個(gè)村場(chǎng)，現(xiàn)有農(nóng)戶3173戶。保護(hù)區(qū)內(nèi)林地分國有林（九華林場(chǎng)百里分場(chǎng)和柳林鄉(xiāng)政府所有）、集體林（村集體所有）、個(gè)體承包經(jīng)營三種。其中國有 6071hm2，占總面積的12.9%；集體20198.3hm2，占總面積的42.8%；個(gè)體20903.7hm2，占總面積的44.3% 。其次是權(quán)屬不統(tǒng)一，林權(quán)主體存在爭(zhēng)議。在“三定”時(shí)，保護(hù)區(qū)所有林地除墨池村槍刀山、草坪歸政府所有外，其它全部劃分到農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織。后由于行政機(jī)構(gòu)的變革，撤鄉(xiāng)并村，原有村民小組的集體林地被收回村集體所有，導(dǎo)致林權(quán)主體不明確，使村民小組農(nóng)戶享有的利益受到了損害。
    2、林權(quán)證核發(fā)紕漏，林權(quán)爭(zhēng)議隱患多。一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)。林業(yè)“三定”時(shí)，由于當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件所限，加上一些人為因素，在宗地區(qū)劃時(shí)不夠認(rèn)真，工作粗放，有的甚至隔山估牛，造成四至邊界不清，界線不明，有的面積出入較大；二是填證不規(guī)范?！叭ā睍r(shí)，各村的林地全部填寫了林權(quán)證，當(dāng)時(shí)填寫到農(nóng)戶的林權(quán)證沒有分清自留山和責(zé)任山，林權(quán)證上只有面積和變賣的樹種的面積，屬集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的山林填寫的是集體或政府，也有村集體林地林權(quán)證填寫的是當(dāng)時(shí)的村干部。而且在80年代末期大搞林木采伐時(shí)，有部分村為開發(fā)木材，對(duì)當(dāng)時(shí)的林權(quán)證件只是填寫在縣林業(yè)局存檔，而沒有具體發(fā)放到農(nóng)戶手中，除當(dāng)時(shí)拍賣給農(nóng)戶的人工林及劃給農(nóng)戶的自留山（柴山）面積屬農(nóng)戶自己管轄外，其余歸集體所有。于是出現(xiàn)了有證無山，有山無證的怪現(xiàn)象。三是證件核發(fā)程序不規(guī)范。現(xiàn)在我們依據(jù)的是85年核發(fā)的林權(quán)證，而當(dāng)時(shí)林權(quán)證的填寫、審核、發(fā)放主要是以當(dāng)時(shí)的自然村為主，盡管林業(yè)局保留有一份，但檔案資料管理極不規(guī)范，加之后來由于機(jī)構(gòu)變革，人員變動(dòng)，部分檔案資料缺失，增加了新的不利因素。
    3、權(quán)屬不統(tǒng)一，保護(hù)與發(fā)展的矛盾突出。一方面在成立保護(hù)區(qū)時(shí)，由于缺乏規(guī)范的保護(hù)區(qū)林地處理政策，將大量集體山林和農(nóng)戶的責(zé)任山劃入保護(hù)區(qū)后，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營受到了限制，尤其是劃入核心區(qū)、緩沖區(qū)的集體山林當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村農(nóng)戶實(shí)際喪失了管理權(quán)，加之補(bǔ)償政策不到位，很多農(nóng)戶認(rèn)為自己沒有得到一點(diǎn)實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益，心理有所失衡，于是在發(fā)生森林火災(zāi)時(shí)不積極參與撲救，亂砍盜伐現(xiàn)象嚴(yán)重，增加了管理難度。導(dǎo)致影響保護(hù)區(qū)穩(wěn)定的隱患長期存在。另一方面由于區(qū)位、交通等諸多原因，大多數(shù)村民舉家外遷，加之法律意識(shí)淡薄，造成森林資源流轉(zhuǎn)不規(guī)范，程序不合法，多為口頭協(xié)議，特別是自留山，沒有合法有效憑證，有利時(shí)大家都去爭(zhēng)，無利時(shí)無人問津，成了幾不管，林木資源保護(hù)壓力大，增加了保護(hù)區(qū)資源保護(hù)的難度。
    三、建議及對(duì)策
    1、勘界明址，明晰產(chǎn)權(quán)。一是要調(diào)查摸底，全面掌握林情。調(diào)查人員必須深入山頭地塊，要對(duì)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)所有的林權(quán)現(xiàn)狀，根據(jù)權(quán)屬小班、承包合同、造林者等不同情況作深入細(xì)致的調(diào)查、記載，全面掌握林情實(shí)際狀況，查閱林業(yè)“三定”檔案，收集林權(quán)糾紛情況，責(zé)任山、自留山的情況，查清公益林、商品林的經(jīng)營現(xiàn)狀及問題，涉及的人口及數(shù)量。二是要明晰產(chǎn)權(quán)，化解矛盾。通過深入實(shí)地的調(diào)查，依據(jù)林權(quán)證核心，結(jié)合實(shí)際，達(dá)到公開、公平、公正，對(duì)錯(cuò)誤的山界予以糾正，對(duì)發(fā)征不規(guī)范，不準(zhǔn)確的進(jìn)行更正，解決好存在的各類矛盾，使林權(quán)進(jìn)一步明晰化。
    2、積極推行林權(quán)流轉(zhuǎn)改革，保障林農(nóng)利益。按照“生態(tài)受保護(hù)，農(nóng)民得實(shí)惠”的要求，要解決自然保護(hù)區(qū)林權(quán)經(jīng)營管理問題的有效途徑和對(duì)策是推行林權(quán)流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)工作，即由保護(hù)區(qū)管理局代表政府與村和農(nóng)戶簽訂山林流轉(zhuǎn)協(xié)議，明確保護(hù)區(qū)管理局對(duì)保護(hù)區(qū)集體山林的統(tǒng)一管理地位，界定好農(nóng)戶的自留山、責(zé)任山的經(jīng)營范圍，處理好統(tǒng)一保護(hù)管理和村、農(nóng)戶日常經(jīng)營管理的關(guān)系。為確保改革到位，首先是要搞好宣傳發(fā)動(dòng)工作。保護(hù)區(qū)管理局、保護(hù)區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（組）要分別召開不同規(guī)模的宣傳動(dòng)員大會(huì)，將林權(quán)流轉(zhuǎn)改革的目的、意義、內(nèi)容、方法、政策措施向廣大群眾宣傳，做到家喻戶曉，人人皆知，讓群眾認(rèn)識(shí)、關(guān)心、支持和參與林權(quán)改革。其次在改革試點(diǎn)中，應(yīng)先行試點(diǎn)，逐步推行。要先在核心區(qū)辦試點(diǎn)，采取先急后緩的原則，優(yōu)先選擇集體林和已搬遷的農(nóng)戶進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)，由此以點(diǎn)帶面，逐步在保護(hù)區(qū)內(nèi)展開。第三是在林權(quán)流轉(zhuǎn)改革中要重點(diǎn)保證農(nóng)民的利益，堅(jiān)持讓利于民。
    3、整合相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展共贏。對(duì)自然保護(hù)區(qū)林地管理，因其特殊性，更多強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)功能的保護(hù)，而如何協(xié)調(diào)好生態(tài)保護(hù)與農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)利益，流轉(zhuǎn)改革是一個(gè)突破口，在推進(jìn)改革過程中，應(yīng)把握三點(diǎn)：第一核心區(qū)、緩沖區(qū)要按照法規(guī)要求，實(shí)行一草一木嚴(yán)格的保護(hù)制度；第二，實(shí)驗(yàn)區(qū)農(nóng)戶經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)林要界定范圍，不得盲目發(fā)展，推廣科學(xué)的經(jīng)營管理模式，如在保護(hù)區(qū)大力發(fā)展核桃等干果套種，提高集約經(jīng)營水平；第三，實(shí)驗(yàn)區(qū)部分質(zhì)量低劣的人工林應(yīng)進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)建設(shè)。為確保改革到位，實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的雙贏之路，要破除因循守舊思想，大膽創(chuàng)新機(jī)制：一是要全面落實(shí)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。在全面界定和落實(shí)林權(quán)的基礎(chǔ)上，要積極爭(zhēng)取國家相關(guān)政策，結(jié)合自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林地管理的特殊性，對(duì)集體統(tǒng)管山，要嚴(yán)格按照分利不分山，確保全村村民利益，對(duì)于農(nóng)戶的責(zé)任山、自留山是天然林的應(yīng)劃入生態(tài)公益林分類補(bǔ)償范圍。二是推行林權(quán)流轉(zhuǎn)。結(jié)合林改，將林地所有者的山林采用承包經(jīng)營的方式流轉(zhuǎn)給保護(hù)區(qū)，由保護(hù)區(qū)統(tǒng)一經(jīng)營管理。流轉(zhuǎn)的方式主要有兩種：其一是租賃。依據(jù)國家相關(guān)政策，由保護(hù)區(qū)從集體和個(gè)人手中將林權(quán)租賃過來，每年給予集體和個(gè)人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償額度由雙方協(xié)商確定。其二是逐年贖買。要從根本上解決保護(hù)區(qū)林權(quán)問題，采用贖買是一最好辦法，對(duì)保護(hù)區(qū)而言，贖買之后，與老百姓的利益關(guān)系“一次性了斷”，可減少矛盾和糾紛，對(duì)老百姓來說，盤活了山林資產(chǎn)，得到了大筆資金，擺脫了靠山吃山的困境。三是建立林地管理契約制度和社區(qū)共管機(jī)制。對(duì)不愿流轉(zhuǎn)的林地，可考慮代管機(jī)制。這主要是對(duì)農(nóng)戶個(gè)人所擁有的山林而言，由農(nóng)戶和保護(hù)區(qū)共同協(xié)商，簽訂林地代管契約，由保護(hù)區(qū)統(tǒng)一行使山林管理權(quán)，山林所有權(quán)仍歸農(nóng)戶。四是加快生態(tài)移民。保護(hù)區(qū)農(nóng)民下山脫貧，是既解決保護(hù)區(qū)內(nèi)資源管護(hù)問題，又是區(qū)內(nèi)群眾脫貧致富一勞永逸的方法。凡區(qū)內(nèi)的生態(tài)移民，除給予一定的資金補(bǔ)償外，還需要相應(yīng)的配套政策，如無償提供異地生活用房地基，建房補(bǔ)助和生產(chǎn)資料安排，還應(yīng)考慮就業(yè)和養(yǎng)老問題。使其真正能搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富。
    自然保護(hù)區(qū)林權(quán)流轉(zhuǎn)改革既是保護(hù)區(qū)自身發(fā)展的需要，也是促進(jìn)保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)民脫貧致富的重要戰(zhàn)略舉措，通過林權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)資源增長，使保護(hù)區(qū)農(nóng)民在獲得山林資源固定收益基礎(chǔ)上，騰出手來，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民增收、林區(qū)和諧、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。