建立健全農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制

　　上下聯(lián)動、形成合力，建立健全農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制

■陳代國

　　2005年，竹山縣著手建立農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制，改革之初，按照“行政職能整體轉(zhuǎn)移、經(jīng)營職能走向市場、公益服務(wù)職能面向社會”的總體思路，進(jìn)行了站所轉(zhuǎn)制和身份置換，變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”，建立起“以錢養(yǎng)事”的公共服務(wù)新機(jī)制。很大程度上促進(jìn)了農(nóng)村公益性服務(wù)事業(yè)的完善和發(fā)展。但是，七年的改革實(shí)踐表明改革之中也存在著一些問題，這些問題制約了“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制在農(nóng)村公益性服務(wù)中效力的發(fā)揮。
　　一、“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制改革的困難與問題
　?。ㄒ唬┕卜?wù)市場化運(yùn)作的目標(biāo)未能完全實(shí)現(xiàn)。“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制改革的初衷是為了建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村公共服務(wù)體系，遵循市場規(guī)律，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的市場化、社會化，然而目前農(nóng)村公共服務(wù)的主體仍然是“七站八所”轉(zhuǎn)制后的原班人馬，服務(wù)主體多元化的市場競爭機(jī)制沒有建立起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給主體非常單一，缺乏競爭。農(nóng)村公共服務(wù)的供給和購買仍然局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部，公共服務(wù)的供給和購買不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外更廣闊的范圍內(nèi)進(jìn)行，嚴(yán)重制約了市場在配置資源要素之中的主體地位，進(jìn)而極大的影響著公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量和效率。
　?。ǘ耙藻X養(yǎng)事”新機(jī)制改革回潮的風(fēng)險(xiǎn)很大。改革涉及到眾多職能部門的切身利益，所以不可避免地遭遇部分上級部門的反對和質(zhì)疑，改革步履維艱，有些上級部門基于自己部門利益的考慮，認(rèn)為“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制改革砍掉了他們在基層的腿，削弱了他們的權(quán)力，影響了他們深入農(nóng)村的能力，從全國范圍來看，各省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改革可謂是大刀闊斧，與市縣級改革不夠協(xié)調(diào)，這就制約著改革的縱深推進(jìn)與改革力度。
　?。ㄈ┺r(nóng)民公共需求的表達(dá)機(jī)制與參與機(jī)制尚未建立起來。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)著農(nóng)村公共服務(wù)的需要和運(yùn)作，沒有充分考慮農(nóng)民自己真實(shí)的需要和參與；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務(wù)的過程中缺乏持續(xù)、內(nèi)在的動力。在目前改革的實(shí)踐之中，農(nóng)民的公共服務(wù)需要大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的，農(nóng)民在公共服務(wù)的立項(xiàng)、招標(biāo)、考核、兌現(xiàn)方面的參與率很低，很少有自己的話語權(quán)、表達(dá)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務(wù)的過程中缺乏持續(xù)、內(nèi)在的動力。從某種程度上來說，“以錢養(yǎng)事”改革是在壓力型行政體制的推動之下進(jìn)行的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)民提供公共服務(wù)基本上是在上級部門考核和監(jiān)督之下推進(jìn)的。也就是說，公共服務(wù)之所以能夠運(yùn)轉(zhuǎn)起來的源動力絕大部分來自于上面政策的壓力，而很少來自于下面農(nóng)民的需求。
　　（四）政策法規(guī)的配套改革尚未及時(shí)跟上“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制的改革步伐。一是有關(guān)部門在改革中未能充分聯(lián)動，統(tǒng)一認(rèn)識，導(dǎo)致制定出互相矛盾的政策，使得基層政府無所適從，改制后“七站八所”的一些工作人員思想混亂，對改革不理解。例如，在該縣政協(xié)八屆五次會議上就有政協(xié)委員提出建議恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣服務(wù)中心財(cái)政編制的提案。當(dāng)前，“以錢養(yǎng)事”的手段還很薄弱，它們所能發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。主要矛盾是“養(yǎng)事”的錢少于“養(yǎng)人的錢”，“養(yǎng)人”的“錢”在加速上升。因?yàn)樵诖_定勞動報(bào)酬時(shí)，服務(wù)人員參照的是縣直事業(yè)單位工作人員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的年收入水平。按照這種需求，資金缺口是巨大的，不僅縣級財(cái)力難以負(fù)重，而且省補(bǔ)資金也不可能年年遞增?，F(xiàn)在農(nóng)技推廣隊(duì)伍沒有穩(wěn)定收入來源，導(dǎo)致其搞經(jīng)營，什么賺錢賣什么。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化中心調(diào)研時(shí)，一些負(fù)責(zé)人提出，中央有政策文件明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站不得企業(yè)化或變相企業(yè)化，但是“以錢養(yǎng)事”后的文化服務(wù)中心到底是什么性質(zhì)？憑什么撤消文化站，將文化站職工身份置換？基層矛盾突出，存在很大的回潮風(fēng)險(xiǎn)。二是在政府機(jī)構(gòu)改革中可以看到，原事業(yè)站所人員在轉(zhuǎn)職后大多以各種“中心”的名義到民政部門注冊為“民辦非企業(yè)”性質(zhì)的社會“法人”組織。這與改革中面臨的現(xiàn)實(shí)情況顯然悖斥，各事業(yè)站所轉(zhuǎn)制成“中心”后，其賴以從事生產(chǎn)經(jīng)營的資產(chǎn)主要是通過政府無償提供或者租賃方式提供的，如果按照現(xiàn)行規(guī)定，其組織性質(zhì)就很難辨認(rèn)，成為了一種“四不像”組織，其資產(chǎn)、債務(wù)的認(rèn)定和劃分工作十分棘手，這些組織也很難到金融機(jī)構(gòu)開展貸款助資活動，成為它們發(fā)展壯大的“瓶頸”所在。
　　二、“以錢養(yǎng)事”后續(xù)改革的建議與對策
　?。ㄒ唬┓e極培育和大力扶持各種民間服務(wù)主體，努力推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)市場主體的發(fā)育。
就竹山縣來說目前“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制下仍然是原“七站八所”轉(zhuǎn)制人員一枝獨(dú)大的狀況，雖然有歷史、地理優(yōu)勢等客觀原因，但是也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的觀念轉(zhuǎn)變不夠密切相關(guān)，其地方利益感過強(qiáng)，而不能正確認(rèn)識在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域建設(shè)市場化、社會化途徑所能產(chǎn)生的重大經(jīng)濟(jì)價(jià)值和政治意義，政府決策時(shí)必須要統(tǒng)攬全局，既要重視短期利益的適當(dāng)實(shí)現(xiàn)，更要追求長期目標(biāo)的達(dá)成。在現(xiàn)階段，政府基于改革穩(wěn)定的考慮，首先考慮的是被改革者的利益，暫時(shí)不會主動培育起很多的市場服務(wù)主體。針對現(xiàn)在這一市場上各種主體底子薄弱、抗風(fēng)險(xiǎn)能力很差的現(xiàn)實(shí)狀況，應(yīng)通過財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)方式注入原始發(fā)展資金，扶持市場主體和市場中介的發(fā)展，使一批企業(yè)和非盈利組織在市場競爭中做強(qiáng)、做大。只要確實(shí)是農(nóng)民所需要的公共服務(wù)，而服務(wù)的報(bào)酬又足夠匹配，那么自然會吸引很多服務(wù)市場主體的進(jìn)入，這只不過是個(gè)時(shí)間的問題。
　?。ǘ┙⒁赞r(nóng)民公共需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)表達(dá)機(jī)制和參與機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)民在公共服務(wù)運(yùn)作過程之中的參與度。首先，為了能夠?qū)⑥r(nóng)民的真實(shí)需要及時(shí)、準(zhǔn)確地納入到公共服務(wù)體系之中，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供需平衡，有必要建立農(nóng)民公共需求的表達(dá)機(jī)制。其次，完善農(nóng)民在公共服務(wù)的立項(xiàng)、招標(biāo)、考核、兌現(xiàn)方面的參與機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。在自上而下的監(jiān)督、考核的壓力型體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)的運(yùn)作過程之中缺乏內(nèi)在、持續(xù)的動力。有必要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建構(gòu)一個(gè)自下而上的穩(wěn)定壓力機(jī)制，使下面的民眾能夠有效地監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以不斷提高公共服務(wù)運(yùn)作的水平。相對于自上而下壓力型體制的間歇性和反復(fù)性而言，農(nóng)民的監(jiān)督更具有持久性和穩(wěn)定性，這是因?yàn)楣卜?wù)的質(zhì)量直接與每個(gè)農(nóng)民的切身利益相關(guān)，農(nóng)民有動力、有積極性對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府持續(xù)地施加壓力。
　?。ㄈ┘訌?qiáng)對“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制改革的支持力度，形成上下聯(lián)動、形成合力、共同推進(jìn)的改革局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革絕不是僅憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己的力量和決心就能夠獨(dú)自成功完成的。改革涉及從中央到地方各部門的權(quán)利和利益，可謂牽一發(fā)而動全身。這就需要各級政府職能部門統(tǒng)一認(rèn)識，樹立起大局觀。另外，各級政府職能部門要切實(shí)改變領(lǐng)導(dǎo)方式，革除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的“上面千條線，下面萬根針”的領(lǐng)導(dǎo)方式，使政府組織也能隨時(shí)代變遷進(jìn)行再生長、再組織，具備適當(dāng)?shù)娜嵝曰M織特征。
　?。ㄋ模├眄樴l(xiāng)鎮(zhèn)政府與服務(wù)中心的關(guān)系，解決好“怎么服務(wù)”的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與服務(wù)中心通過合同明確了雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，是一種合同關(guān)系而非行政隸屬關(guān)系。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要樹立服務(wù)型政府理念，注重履行社會管理和公共服務(wù)職能，創(chuàng)新服務(wù)模式、轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念、強(qiáng)化服務(wù)職能，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，對各服務(wù)中心做到“扶上馬，送一程”。從解決農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益入手，因地制宜地確定農(nóng)村公益性服務(wù)項(xiàng)目，并將“以錢養(yǎng)事”資金分配到具體項(xiàng)目，做到“錢”隨“事”走，“錢”與“事”一致，保證人有事做、事有人做。積極探索建立健全村民代表、專業(yè)技術(shù)人員和考評領(lǐng)導(dǎo)小組相結(jié)合的綜合考核評價(jià)機(jī)制。日?？己艘脏l(xiāng)鎮(zhèn)政府為主，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確由一名分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)；定期考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會同縣直行業(yè)主管部門聯(lián)合實(shí)施，一年不少于兩次；重大臨時(shí)性事項(xiàng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會同縣直行業(yè)主管部門跟蹤考核。堅(jiān)決杜絕合同兌現(xiàn)上搞平均主義、“好人”主義。
　　（五）加強(qiáng)政策研究，解決好“配套措施”問題。一是建立人員合理流動機(jī)制，按照精簡效能、人事相宜的原則，根據(jù)工作需要調(diào)整優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，建立服務(wù)中心人員合理流動的激勵(lì)機(jī)制，將服務(wù)中心的人才由鄉(xiāng)鎮(zhèn)小市場引入全縣大市場，以解決人多事少、人少事多等問題，使“人人有事做，事事有人做”。二是制定人員退休手續(xù)辦理辦法。人員到了法定退休年齡，如何辦理相關(guān)手續(xù)，要有一個(gè)統(tǒng)一的辦法。三是完善“以錢養(yǎng)事”資金管理辦法。一方面要研究服務(wù)中心合理定崗的富余人員收入如何保障。一方面要定期對“以錢養(yǎng)事”資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督和審計(jì)，嚴(yán)肅處理擠占挪用“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)的行為。（作者系縣委組織部副部長、縣編辦主任）